Derecho Administrativo - La administración pública

Derecho Administrativo I

Tema 1: La administración pública

1. El Estado social y democrático de derecho: origen y concepto

Manual: Ramón Parada, Derecho Administrativo I (última edición)

El Estado como institución organizada de dominación política surge en la Edad moderna en el siglo XV tras el feudalismo. El Estado moderno representa por tanto una ruptura con el modelo de organización política medieval caracterizado por el fraccionamiento o división entre el poder político y el poder religioso. Frente a ese Estado medieval, el Estado moderno va a suponer una concepción del poder político personificada en el absolutismo del rey.

El proceso histórico de formación del Estado moderno está inspirado ideológicamente en tres autores fundamentales: Maquiavelo con “El príncipe”, cuya principal aportación es la separación definitiva entre el poder político y el religioso, afirmando la superioridad del poder real; el segundo autor sería Bodino con “los seis libros de la República”, y cuya principal aportación con esta obra es que elabora el concepto de soberanía y expresa la esencia del poder político del Estado como institución i9ndependiente y con capacidad de decidir dentro de su organización; el tercer autor sería Hobbes con “Leviathan”, obra en la que desarrolla la idea del Estado como organización social compleja que ejerce su poder de dominación con una finalidad utilitarista (con un fin determinado); el Estado según esta obra surgirá de un contrato entre los miembros de la sociedad, pero una vez creado dicho Estado mediante contrato social, éste trasciende como personalidad independiente y los individuos de esa sociedad le deben sometimiento.

El Estado se puede definir como aquella estructura organizativa que concentra el poder soberano de una comunidad política asentada sobre un territorio. El Estado de derecho se caracteriza por la soberanía popular, la división de poderes, el principio de legalidad y el sometimiento de los poderes públicos a esa legalidad y el reconocimiento de los derechos fundamentales del ciudadano. Frente al absolutismo, las constituciones democráticas, desde la Constitución americana de 1987 atribuyen la soberanía y el poder de decisión al pueblo.

El art 1.2 recoge el principio de soberanía popular. La teoría de la división de poderes de Montesquieu. El principio de legalidad establece que todos los ciudadanos están sometidos a la ley, reflejado en el art 9.1 según el cual, tanto los ciudadanos como los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, más aun en el art 9.3 donde se establecen los principios de seguridad jurídica, que recoge expresamente esta idea de sometimiento a la ley cuando se proclama el principio de responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. El reconocimiento y garantía de los derechos fundamentales mediante mecanismos específicos.

El Estado democrático recoge cuatro principios:

• El pluralismo político y social en los derechos a la libertad ideológica, de expresión, de opiniones, etc…  
• La participación ciudadana en asuntos públicos, reflejado en derechos de la CE como el derecho a la participación política (al voto), el derecho a ser elegido como representante, el derecho de petición, etc.
• El régimen de publicidad y transparencia, reflejado por ejemplo en la ley 19/1013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno
• Régimen de opinión pública a través de los medios de comunicación social

El Estado social se suele asociar con el establecimiento de obligaciones positivas (que nacen de la propia ley) a los poderes públicos para que garanticen y posibiliten determinados derechos prestacionales. Un derecho prestacional por ejemplo sería el derecho a una educación básica obligatoria. El estado social se manifiesta a través de los principios rectores de la política económica y social del título I de la CE. Estos principios rectores no consagran derechos sino que son orientaciones a los poderes públicos sobre cómo deben desarrollarse e implementarse las políticas públicas, como  la protección de la cultura y el patrimonio y el derecho a una vivienda digna

1. La Administración Pública: concepto y personalidad jurídica

La AAPP es objeto de estudio del derecho administrativo desde una perspectiva subjetiva, como sujeto o institución dentro de la organización estatal; y desde una perspectiva objetiva, dado que es una actividad propia que consiste en administrar qué constituye una de las funciones estatales al servicio del interés general.

La ley 30/92 (vigente hasta octubre 2016) de régimen jurídico de las AAPP y del Procedimiento Administrativo Común comprendía el ámbito objetivo y subjetivo. Tras ella entra en vigor la ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público que se limita a regular solo el ámbito subjetivo de las AAPP. La ley 39/2015,  del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas  (ámbito objetivo)

Las AAPP se pueden definir desde una doble perspectiva subjetiva: son organizaciones públicas dotadas de entidad propia que se encuentran bajo una dirección política que se encarga de actividades de administración consistentes en el diseño y ejecución de las políticas públicas dentro de las competencias y funciones atribuidas por la ley. Esto se reconoce jurídicamente en el art 2.2 de la ley 30/92 y el art 3.4 de la ley 40/2015. Sus características son:

• Son organizaciones públicas con entidad propia: son instituciones encuadradas dentro del sector público con personalidad jurídica propia. Actúan con personalidad jurídica individualizada.
• Es un aparato organizativo encuadrado en el Poder ejecutivo (gobierno), en una relación de subordinación y dependencia política. Esto quiere decir que se encuentran subordinadas con respecto al gobierno (estatal, autonómico o local), dado que es el gobierno quien marca el rumbo de las políticas públicas.
• Es una delimitación material de la función administrativa: las AAPP no solo se encargan de funciones de gestión y ejecución, sino que también desarrollan actividades normativas, creando normas (tienen capacidad para crear reglamentos), además tienen funciones cuasijurisdiccionales, en el sentido de que las AAPP resuelven los recursos administrativos, por ejemplo, el ayuntamiento me sanciona por estacionar mal y si no estoy de acuerdo puedo recurrir dicha sanción y la AAPP pertinente tiene la obligación de resolver, y si no lo hace tendremos un silencio administrativo.
• Tiene competencias de la AAPP y sus órganos (principio de reserva de ley). La AAPP solo puede actuar dentro del marco de las competencias que le ha atribuido la ley y una actuación fuera de su competencias implicará la nulidad del acto administrativo. Hay tres tipos de competencias: material, jerárquica y  territorial.

El reconocimiento de la personalidad jurídica de las AAPP se establece en los arts 2.2 ley 30/92: “Las Entidades de Derecho Público (entidades jurídico-públicas) con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán asimismo la consideración de Administración Pública. Estas Entidades sujetarán su actividad a la presente Ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación”. Esto también se recoge en el artículo 3.4 de la ley 40/2015.

La conclusión es que ambos artículos reconocen la personalidad jurídica individualizada de las distintas AAPP que integran el estado español en su conjunto.

La personalidad jurídica dentro de la Teoría General del derecho implica:

• Ser sujeto de derecho
• Ser es titular de potestades, derechos y obligaciones
• Posibilidad de atribuir responsabilidad jurídica

Esto implica la atribución de funciones para su gestión (competencia) y poderes de actuación específicos (potestad) para la consecución de fines de interés general del Estado. Ejemplo: la DGT tiene competencias sancionadoras, pero dentro de esa competencia genérica tiene un procedimiento, que es la investigación de esos hechos y otra fase en la que habrá que escuchar al sujeto, y otra más, en la que se determina la sanción. Dichas fases serán desarrolladas por distintos órganos.

Las distintas AAPP tienen una personalidad jurídica individualizada pudiendo distinguir en tres tipos de AAPP:

• Las AAPP de base territorial donde incluimos a la Administración General del Estado (AG), Administraciones Autonómicas y Administraciones locales: No tienen fin determinado, sino satisfacen intereses generales. Gozan de potestades administrativas (reglamentaria, organizatoria, expropiatoria, inspectora, sancionadora, tributaria de control, prestacional y de fomento)
• Las AAPP instrumentales o institucionales que comprenden un conjunto de entidades del sector público creadas específicamente por las distintas Administrativas territoriales para cumplir determinados fines.
• Las AAPP de base corporativa, Corporaciones locales (órganos de gobierno local): Tienen base territorial y derecho administrativo y corporaciones de derecho público: que muestran intereses profesionales o de un determinado sector económico. Por ejemplo los colegios de abogados

Algunas de las consecuencias de la atribución de la personalidad jurídica a las AAPP son:

1. La personalidad de cada administración es única. Esto significa que el contenido de órganos pertenecientes a una misma Administración forma parte de una sola unidad y constituye un único centro de imputación, lo que permite distinguir unas administraciones públicas de otras.
2. Cada administración tiene su propia personalidad jurídica distinta de las demás: no existe una sola administración si no una verdadera constelación de administraciones públicas, cada una de las cuales gozan de una personalidad jurídica diferente que abarca a todos los órganos que la componen.

• Las Administraciones de base organizativa jurídico-pública (entidades de derecho público) frente a las AA de base organizativa jurídico- privada. Como por ejemplo las fundaciones públicas (NOSE)
• La distinción de la personalidad jurídica de las AAPP y la de las personas físicas que las componen (empleados PÚBLICOS) (NOSE)

La responsabilidad de las AAPP está recogida en los artículos 9.3 y 106.1 de la CE (NOSE)

1. La AAPP en la CE

El Título IV, que regula el Gobierno y la Administración

Art 97 CE: El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria (aprobar reglamentos) de acuerdo con la Constitución y las leyes.

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