Ensayo De Amparo

AUTONOMIA MUNICIPAL

La autonomía municipal es un principio consignado en la Constitución Política de la República de Nicaragua para el ejercicio de la democracia mediante la participación libre y directa del pueblo. Esta se expresa en:

• La capacidad de administrar y disponer de sus propios recursos.

Los municipios tienen un gran potencial de manejo de recursos tanto por la vía de recaudación, como por el mandato constitucional que ordena la entrega de un porcentaje del presupuesto general de la república para el desarrollo municipal, además de las transferencias que puedan tener un destino específico como contrapartida de la prestación de un servicio, así como de otras fuentes que se pueden desarrollar en los próximos años como el acceso al crédito, etc.

Esta capacidad financiera y tributaria les permite a los municipios de Nicaragua contar con una herramienta poderosa de incidencia en el desarrollo local.

• El ejercicio de sus competencias conferidas en las leyes de la materia.

En este campo, las competencias municipales establecidas en las leyes son muy amplias, prácticamente las municipalidades pueden incidir en casi todo los ámbitos de la vida social y económica del Municipio, con la limitante financiera para asumirlas.

• La elección por los pobladores de sus autoridades, por medio del voto, igual, directo, libre y secreto.

Este es uno de los elementos de la autonomía municipal donde más se ha logrado avanzar, aunque algunos especialistas argumentan que esto solo se logrará cuando se elimine el efecto de cascada, al separarse las elecciones municipales de las Nacionales.

• La capacidad de crear sus propias estructuras administrativas y de participación ciudadana.

En este sentido se ha avanzado mucho en los últimos años, no obstante existen serias limitaciones de las autoridades municipales para legalizar las estructuras y organizaciones que se forman en el territorio, siendo facultad única de la Asamblea Nacional el reconocimiento de las personerías jurídicas, las cuales no están al acceso de la mayoría de los pobladores con deseos de organizarse y legalizarse, contradiciendo el espíritu de la Constitución Política de la República y de la Ley de Municipios.

La autonomía municipal debe fortalecerse en sus diferentes elementos, lo que mejorará las condiciones de los Municipios para impulsar el proceso de desarrollo económico, social y político de la población desde el territorio, con la activa participación del gobierno local.

Existen numerosas definiciones de autonomía municipal, y ésta es variable según las leyes de cada país. Tomaremos la del argentino Dana Montaño, citado en la obra Tratado de derecho federal, Estadual y Municipal (Argentino y Comparado), de Ricardo Miguel Zuccherino.

Expresa el autor que la autonomía "no es tan sólo un conjunto más o menos grande de poderes más o menos extensos; es una cualidad específica de la corporación que las distingue de las demás: su capacidad de gobierno propio y, con más precisión, su capacidad de organizarse dentro de las condiciones de la ley fundamental o poder constituyente, de darse sus intenciones o poder legislativo y de gobernarse con ellas, con prescindencia de otro poder" (1992: 94)

Algunos tratadistas enmarcan la autonomía dentro de descentralización del Estado y ello los obliga a señalar la diferencia con autarquía, que es la posibilidad de tener mando sobre si mismo. La mejor diferencia la marca el también argentino Carlos Mouchet al apuntar que "la autonomía es un concepto político, la autarquía un concepto administrativo".

En América Latinaexiste una corriente de estudios y defensa de la autonomía municipal que se ha expresado en foros internacionales. en 1938 se celebró el Primer Congreso Panamericano de Municipios en la Habana, Cuba. el segundo tuvo lugar en Santiago de Chile en 1941, el tercero en Nueva Orleans, Estados Unidos, en 1950. En el cuarto, celebrado en Montevideo, Uruguay en 1953, se concretó el tema de la autonomía de la manera siguiente.

"Que la autonomía municipal se caracteriza por el reconocimiento en la Constitución Nacional, a) de la autonomía política, fundada en los principios democráticos; b) de la capacidad económicas, con recursos adecuados para el cumplimiento de sus fines, y c) de la administración propia de los servicios públicos locales".

También se declaró "que el derecho y la competencia e los gobiernos locales deban emanar del poder constituyente municipal, reconocido en la carta fundamental del estado. La Constitución Nacional debe establecer la atribución de los municipios para dictar su propia ley fundamental".

En nuestra legislación, el reconocimiento de la autonomía municipal parte de la propia Constitución Política. La Carta Magna contiene todo un titulo dedicado a la División Política Administrativa; cuatro de sus artículos, el 175, 176, 177, y 178, están dedicados a los municipios. el autor nicaragüense Jorge Flavio Escocia, en la obra Municipalidad y Autonomía en Nicaragua, encuentra que del texto constitucional se pueden extraer los rasgos determinantes del régimen local de nuestro país.

La Ley de Municipios reformada define en su Artículo 2 el concepto de autonomía, definición que fue inspirada por la Carta Europea de Autonomía Local. Expresa nuestro texto legal: "La Autonomía es el derecho y la capacidad de las Municipalidades para regular y administrar bajo su propia responsabilidad y en provecho de sus pobladores, los asuntos públicos para la Constitución y las leyes lo señalen."

En el Articulo 3 de la Ley de Municipios se concreta la definición de autonomía contenida en el Artículo anterior y desarrolla el principio de autonomía expresado en el artículo 177 Constitucional, cuando dice:

"El Gobierno Municipal garantiza la democracia participativa y goza de plena autonomía la que consiste en:

1.- La existencia de los Concejos Municipales, Alcaldes, Vicealcaldes electos mediante el ejercicio del sufragio universal para los habitantes de su circunscripción.

2.- La creación y organización de estructuras administrativas, en concordancia con la realidad del Municipio.

3.- La gestión y disposición de sus recursos con plena autonomía. Para tal efecto deberá elaborar anualmente su presupuesto de Ingresos y Egresos.

4.- El ejercicio de las competencias municipales señaladas en las leyes con el objeto de satisfacer las necesidades de la población y en general, en cualquier materia que incida en el desarrollo socioeconómico de su circunscripción, tomando en cuenta si fuere el caso de los intereses de las comunidades indígenas que habiten en ella.

5.- El derecho de tener un patrimonio propio del que podrán disponer con entera libertad, de conformidad con la ley, sujeto únicamente al control de la Contraloría General de La República.

6.- Ejercer las demás funciones de su competencia establecidas en la presente Ley y su Reglamento".

Descentralización y Autonomía Municipal en Nicaragua

El presente ensayo, Descentralización y autonomía municipal en Nicaragua, es parte de un proyecto financiado por el Fondo Común de Apoyo a la Sociedad Civil para la Gobernabilidad Democrática de Nicaragua, el Instituto de Estudios Estratégicos en Políticas Públicas (IEEPP) con apoyo del Centro de Estudios y Análisis Político (CEAP). Su objetivo es el fortalecimiento de la capacidad ciudadana a través de procesos de reflexión, discusión y de definición de estrategias de incidencia en políticas públicas de parte de la sociedad civil.

El tema abordado es, sin duda alguna, uno de los pilares del desarrollo nacional. La descentralización y el ejercicio pleno de la autonomía municipal presuponen la posibilidad de un mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes de un municipio, en la medida que se crean las condiciones para una más eficiente prestación de servicios básicos de calidad, con el involucramiento activo de la población y el cumplimiento de las responsabilidades de los diferentes niveles de gobierno en dicha prestación de servicios.

Hablar de descentralización y autonomía municipal, por lo tanto, implica conocer a profundidad las políticas, normativas y procedimientos que les sirven de marco normador, analizando paralelamente las experiencias que se han vivido en el país durante este proceso, con el objetivo de encontrar, de manera proactiva, cuáles son los espacios posibles donde la sociedad civil puede incidir efectivamente para fortalecer dicho proceso, enfrentando retos y desafíos y buscando oportunidades y espacios para incidir positivamente en lograr los avances necesarios.

De eso trata el presente ensayo que ponemos a la orden de todas aquellas personas interesadas en aportar al desarrollo municipal y a la gobernabilidad en Nicaragua, confiando en que pueda ser una herramienta útil para generar un debate a nivel local que, necesariamente, deberá ser seguido de cambios objetivos en la prestación de los servicios públicos y acciones de incidencia para la profundización de la descentralización y la defensa de la autonomía municipal.

ADMINISTRACION LOCAL

Las competencias municipales son definidas como el conjunto de funciones atribuidas a un ente o a un órgano por el ordenamiento jurídico, frente a otros entes u otros órganos, en atención a los intereses que su titular debe satisfacer.

La ley define que el municipio, como expresión del Estado en el territorio, ejerce por medio de la gestión y correspondientes servicios, competencias, o sea responsabilidades, sobre materias que afectan su desarrollo, preservación del medio ambiente y la satisfacción de las necesidades de sus pobladores.

La doctrina clasifica las competencias de los entes locales en competencias propias, concurrentes y delegadas. son competencias propias las que se ejercen dentro del marco de la autonomía municipal y bajo su propia responsabilidad. La función urbanística es una buena muestra de ello.

Concurrentes son aquellas en que los municipios actúan complementariamente con la administración central. Ejemplo de éstas son educación, cultura, protección de la infancia, medio ambiente, etc.

Se está en presencia de competencias delegadas cuando la administración central u otras administraciones intermedias pueden delegar en los municipios el ejercicio de las mismas en áreas de sus propios intereses, siempre que lo anterior tienda a mejorar la eficacia de la gestión pública, garantizando los recursos de parte de la administración delegante, y la capacidad administrativa de parte de la administración local delegataria.La administración del sistema de acueductos por los gobiernos locales de los departamentos de Matagalpa y Jinotega es una muestra de lo anterior en Nicaragua.

Entre las competencias propias encontramos, en la doctrina, las denominadas competencias de cumplimiento obligatorio, de las que se derivan actividades materiales de la administración (servicios públicos) considerados como los mínimos que el gobierno local debe prestar para la satisfacción de los necesidades básicas de la población. Se estima que el alcantarillado sanitario, la recolección de residuos sólidos, la pavimentación de vías públicas, cementerios y mercados se encuentran dentro de esta categoría de competencias de manera expresa, aunque algunos estudiosos encuentran implícitas las competencias de obligatorio cumplimiento en la expresión de la ley "el municipio deberá"..

El municipio nicaragüense, desde su fundación hasta nuestros días, ha sido un prestador de ciertos servicios básicos, a saber: Administrador de mercados públicos, rastros, basura domiciliar, y desde la revolución liberal, el sepúltelo local. Estas competencias han tenido la categoría de propias en nuestra legislación, hasta la promulgación de la Ley de Municipios de 1988.

Al municipio se le estableció, por la Ley No. 40 aprobada en 1988, un amplio campo de competencias. Además el estado, en su proceso de reducción iniciado durante los últimos años del Gobierno Sandinista y profundizado durante la Administración Chamorro, abandonó el ejercicio de una serie de competencias.

La sociedad civil de las localidades ha incidido en la gestión local y sobre las municipalidades para que las asumieran. Las experiencias de Bienestar Social y el manejo de módulos de mantenimiento y construcción de caminos inter vecinales durante algunos años, son algunos de los casos que ilustran las repuestas que se han generado en el nivel local.

En la Reforma Constitucional de 1995, el ámbito competencial de los municipios se amplió considerablemente. Al mismo tiempo la autonomía municipal se restableció a plenitud en la Carta Magna, principio que fue conculcado desde 1937 y restablecido parcialmente en la Constitución de 1987.

El texto constitucional señala en el Articulo 177, que los gobiernos locales tienen competencia en materia que incida en el desarrollo económico de su circunscripción. Posteriormente, la reforma a la Ley de Municipios, consecuente con el postulado constitucional, desarrolló el tema de competencias en el Artículo 7 de la misma.

Como se señaló anteriormente, en el texto de La Ley de Municipios vigente, no se establece de manera expresa la obligatoriedad de los entes locales de asumir competencias obligatorias.

Con respecto a las competencias complementarias, de la lectura atenta del Articulo 7 de la Ley se deduce claramente que son aquellas que el texto de la Ley señala que se ejercerán en coordinación con el ente nacional correspondiente. También hay competencias que por la naturaleza de la misma, debe necesariamente establecer la coordinación con el ente nacional, porque leyes sectoriales muy especializadas asignan la formación y control de la misma a la administración central. Tales son los casos de la salud pública y el medio ambiente.

El ámbito competencial de los municipios fue ampliado en la reforma constitucional de 1995, al señalar la Carta Magna en el artículo 177 que "los gobiernos municipales tienen competencia en materia que incida en el desarrollo económico de su circunscripción". La misma Constitución reformada, manda a reformar (valga la redundancia) la Ley de Municipios y le señala los aspectos más importantes que tal reforma debe contener, así como la estipulación de una votación especial para probar la misma.

La Ley de Municipios prevé en su Artículo 9 la posibilidad que el municipio pueda ser delegatario de competencias de la administración central para la prestación de servicios públicos. Asimismo, dicha ley en su Artículo 2, al definir el principio de autonomía municipal, acoge el principio de subsidiariedad como elemento consustancial de la autonomía. El texto apunta: "cualquier función que pueda ser cumplida de manera eficiente dentro de su jurisdicción o que requiera para su cumplimiento de una relación estrecha con su propia comunidad, debe ser reservada para el ámbito de competencia de los mismos municipios".

En el caso nicaragüense no ha habido una línea clara en este tema y las delegaciones se han producido por necesidad de la administración central de ser auxiliada en determinado aspecto por los gobiernos locales, debido a la cercanía de estos últimos con la población o con los recursos naturales.

Debido a la ausencia de un municipio realmente autónomo desde 1937 hasta 1987, no hasido posible en el Derecho Administrativo nacional establecer un procedimiento coherente para tales delegaciones. La ausencia de autonomía real impidió la armonización, pues la local era parte de la administración periférica del Estado. Por ello encontramos normas de distinta jerarquía realizando las delegaciones de competencias.

Los campos en que se presenta esta delegación de competencias son básicamente en los campos de salud pública, medio ambiente, agua potable.

En el ámbito de la salud pública, y específicamente de la sustancia tóxica, las normas jurídicas nicaragüenses establecen lo siguiente:

En virtud de la Ley Básica para la Regulación y Control de Plaguicidas, Sustancias Tóxicas, Peligrosas y Otras Similares (Ley No. 274), se pretende regular y controlar todos los plaguicidas y sustancias tóxicas. Define como autoridad de aplicación de la misma al Ministerio de asuntos agropecuarios y Forestales, crea un registro nacional único de plaguicidas y sustancias tóxicas y define competencias en este ámbito para otros entes del Estado, como el Ministerio de Transporte, Ministerio del Trabajo, Gobiernos Regionales Autónomos de la Costa Atlántica y Municipalidades.

GOBIERNO AUTONOMO Y REGIONAL.

El Gobierno Regional de la Región Autónoma del Atlántico Norte, articula los Planes Institucionales, programas y proyectos de Inversión, para responder a las demandas más sensibles de sus habitantes que posibiliten el crecimiento económico y socio-cultual de los Pueblos Indígenas y Comunidades Étnicas; conformando instituciones que faciliten los procesos de gestión y administración efectiva, que propicien los cambios sustanciales en el nivel de vida de los habitantes de las Comunidades y el establecimiento de mecanismos en el uso eficiente de los recursos disponibles y promoviendo mecanismos de amplia participación.

En el nivel superior, se encuentra el Consejo Regional, por ser el máximo órgano de Autoridad del Gobierno Autónomo en cada una de las Regiones Autónomas, está integrado por 45 Miembros; cada uno de sus Miembros son electos por votación popular, y representan a sus Comunidades y Territorios. El Gobierno Regional Autónomo, tal como lo expresa el Arto. 15 de la Ley Nº 28 Estatuto de Autonomía, es el órgano de Gobierno que funcionara sujeto a lo establecido en la Constitución Política de Nicaragua y al Estatuto, y de acuerdo a su nivel de dirección se establece que los órganos de la Administración Regional, es el Consejo Regional, la Coordinación Regional, las Autoridades Municipales y Comunales y otros correspondiente a la subdivisión administrativa de los Municipios. En el Arto. 16, se establece que el Consejo y la Coordinación de Regional, serán en sus respectivas esferas las Autoridades superiores de la Región Autónoma correspondiente.

Régimen de Autonomía: Es el sistema o forma de gobierno, jurídico, político, administrativo, económico y financieramente descentralizado dentro de la unidad del Estado nicaragüense, establece las atribuciones propias de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica de Nicaragua, de sus órganos de administración, los derechos y deberes que corresponden a sus habitantes para el ejercicio efectivo de los derechos históricos de los pueblos indígenas y comunidades étnicas de la Costa Atlántica de Nicaragua, consignadas en la Constitución Política de la República de Nicaragua, la Ley 28 y demás leyes de la República.

Consejo Regional Autónomo: Es la instancia máxima de autoridad del Gobierno Regional Autónomo en cada una de las regiones autónomas, la constituye el Consejo Regional Autónomo presidido por su Junta Directiva y los demás órganos de administración en la Región. En base a lo establecido en el artículo 15 del Estatuto de Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua.

Coordinación: Es el deber del Estado nacional, de establecer relaciones armónicas entre la administración autonómica regional y las demás administraciones públicas del país, en tanto administraciones públicas y reflejos de los principios constitucionales.

Es la facultad de coordinar la administración local y en especial de las Regiones Autónomas en el ejercicio de sus competencias, de acuerdo a los alcances establecidos por la Ley, con los ministerios de Estado y entes autónomos, así como con los demás autoridades de la región.

La coordinación contribuye a la unidad y coherencia de la gestión pública en cumplimiento de la Ley. Es una relación horizontal que deriva del orden constitucional y del espíritu y letra de la le

Artículo 6.- Los diferentes ministerios del Estado y entes autónomos señalados expresamente en el numeral 2 del artículo 8 del Estatuto de Autonomía de la Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua coordinarán con los Consejos Regionales Autónomos todos los aspectos relacionados a la administración de los programas de salud, cultura y abastecimiento, transporte, servicios comunales y otros, así como las gestiones requeridas para la descentralización que implica la administración Autonómica regional para garantizar las relaciones de coordinación, entes autónomos conjuntamente con las Regiones Autónomas deberán construir una Comisión coordinadora integrada en forma paritaria entre cada Ministerio o ente autónomo y los Consejos Regionales. Dichas Comisiones deberán conformarse o más tardar 60 días después de aprobado el Reglamento.

Artículo 7.- La atribución a que se refiere el inciso 2 del Artículo 8 de la Ley No. 28 relativo a la administración regional en coordinación con los ministerios de Estado correspondientes, se desarrollará de la forma siguiente:

a) Las Instituciones estatales correspondientes proveerán asesoría técnica-administrativa y material a las instituciones regionales.

b) Elaborar, ejecutar, administrar y evaluar los presupuestos correspondientes, incluyendo los aspectos de recursos humanos, materiales, técnicos y financieros.

c) Elaborar, administrar, ejecutar, dar seguimiento, controlar y evaluar el Plan de Inversiones de la Región, en coordinación con los respectivos ministerios del Estado y los gobiernos municipales.

d) Definir y ejecutar, controlar y evaluar el Plan de Desarrollo y Mantenimiento de la Infraestructura existente y su equipamiento necesario, a fin de brindar las condiciones básicas para la prestación de los servicios a la población, en coordinación con las respectivas instituciones del gobierno central y el gobierno municipal correspondiente.

e) Gestionar y administrar los recursos provenientes de la cooperación externa para la ejecución de los proyectos de inversión regional, informar sobre el aprovechamiento de estos recursos al organismo de cooperación y al Consejo Regional.

f) Mantener estrecha colaboración con los organismos de cooperación externa para la ejecución de los proyectos de inversión regional, informar sobre el aprovechamiento de estos recursos.

g) Fomentar la participación social y comunitaria en los proyectos de desarrollo de los servicios básicos y en las campañas que se impulsen para su beneficio.

h) Coordinar acciones con el gobierno central, los gobiernos municipales y autoridades comunales, a fin de que se realicen con efectividad los programas y proyectos en las regiones autónomas.

ALCANCE Y LIMITACIONES DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL.

El Municipio, como expresión del Estado en el territorio, ejerce por medio de la gestión y prestación de los correspondientes servicios, competencias sobre materias que afectan su desarrollo, preservación del medio ambiente y la satisfacción de las necesidades de sus pobladores.

El Municipio ejerce competencias sobre las siguientes materias:

- Control del desarrollo urbano y del uso del suelo.

- Higiene comunal y Protección del medio ambiente.

- Ornato público.

- Construcción y mantenimiento de calles, aceras, andenes, parques, plazas, puentes y área de esparcimiento y recreo.

- Construcción y administración de mercado, rastros y lavaderos públicos.

- Limpieza pública y recolección, desaparición y tratamiento de residuos sólidos.

- Drenaje de aguas pluviales.

- Contribuir a la construcción y mantenimiento de caminos vecinales y cualquier otra vía de comunicación intermunicipal.

- Construcción, mantenimiento y administración de cementerios.

- Vigilar la exactitud de pesas y medidas.

- Las facultades contempladas en los artículos 3 y 5 del Decreto 895, sobre predios urbanos y baldíos.

- Creación y mantenimiento de viveros para arborizar y reforestar el Municipio.

- Establecimiento de bibliotecas, museos, bandas municipales, parques zoológicos, promoción de fiestas tradicionales y del folklore y toda clase de actividades que promuevan la educación, la cultura, el deporte y el turismo.

- Autorización y registro de fierros, guías de transporte y cartas de venta de semovientes.

- Alumbrado público.

- El Municipio ejercerá la administración del Registro de Estado Civil de la Personas, conforme la dirección normativa y metodológica del Consejo Supremo Electoral.

- Las competencias municipales se ejercerán procurando la coordinación interinstitucional, respetando los mecanismos e Instrumentos de planificación física y económica del Estado e impulsando la inserción del Municipio en los mismos.

- Los municipios pueden realizar actividades, complementarias de las atribuidas a otras Instituciones y entre otras, las relativas a la educación, sanidad, vivienda, aguas, alumbrado público, cultura y deportes.

- El Poder Ejecutivo podrá delegar a favor de una o varias municipalidades atribuciones que correspondan a la administración central, acompañada de la transferencia de los recursos necesarios para la ejecución de la obra o prestación de los servicios.

- Los municipios podrán asociarse voluntariamente por medio de asociaciones regionales para prestarse cooperación y asistencia para el eficaz cumplimiento de sus actividades.

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