MARCO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO VENEZOLANO

MARCO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

EN VENEZUELA

Uno de los signos mas característicos del derecho administrativo en el mundo contemporáneo,

es el de su progresiva constitucionalización y, a la vez, del derecho constitucional,

el que las Constituciones hayan superado su tradicional contenido orgánico/

dogmático relativo a la organización básica del Estado y al régimen de los derechos y

garantías constitucionales, y cada vez con mayor frecuencia hayan incorporado a su normativa,

los principios básicos de la organización y funcionamiento de la Administración Pública

y de la actividad administrativa del Estado.

Por ello, con razón, en el derecho público contemporáneo se puede hablar de la existencia

de un marco constitucional del derecho administrativo, el cual, por ejemplo, en el

derecho venezolano se conforma por los siguientes principios fundamentales insertos en la

Constitución de 19991: en primer lugar, el principio de la legalidad, que en particular, se

fundamenta en la supremacía constitucional, y los principios de la formación del derecho

por grados y la sumisión de la Administración Pública al ordenamiento jurídico; en segundo

lugar, los principios relativos a la organización del Estado, a la distribución vertical del

Poder Público y los que rigen las personas jurídicas estatales; en tercer lugar, los principios

de la separación orgánica (horizontal) del Poder Público y el carácter ínter-orgánico de la

Administración Pública; en cuarto lugar, los principios relativos a las funciones del Estado,

a su ejercicio inter-orgánico y a la función administrativa; en quinto lugar, los principios

relativos al carácter inter-funcional de los actos estatales, y a los actos administrativos;

y en sexto lugar, el principio del control de la Administración Pública y la responsabilidad

administrativa.

El marco constitucional del derecho administrativo está conformado por dichos principios,

que analizamos a continuación.

1 Véase en general sobre los principios fundamentales del derecho público (constitucional y administrativo)

en la Constitución de 1999, Allan R. Brewer-Carías, Principios fundamentales del

derecho público, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 2005; Derecho Administrativo, Universidad

Externado de Colombia, Universidad Central de Venezuela, Tomo I, Bogotá, 2006.

2

I. EL PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD: LA SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL,

LA FORMACIÓN DEL DERECHO POR GRADOS, Y LA SUMISIÓN DE LA

ADMINSITRACIÓN PÚBLICA AL ORDENAMIENTO JURÍDICO.

El derecho administrativo está montado sobre el principio de legalidad, de manera

que puede hablarse de tal derecho administrativo cuando los órganos del Estado que conforman

la Administración Pública están sometidos al derecho, y particularmente al derecho

desarrollado para normar sus actuaciones.

El principio de legalidad es, por tanto, el primero de los principios del derecho administrativo

que han sido constitucionalizados, como consecuencia de la concepción del Estado

como Estado de derecho (Art. 2), que implica la necesaria sumisión de sus órganos al

ordenamiento jurídico. Este, compuesto por la propia Constitución, que tiene aplicación

directa como norma, por las leyes y además, por el conjunto de reglamentos y normas dictados

por las autoridades competentes2.

El primer elemento del principio de la legalidad, por tanto, es el de la supremacía

constitucional, que la Constitución regular en forma expresa, en el artículo 7, al disponer

que “La Constitución es la norma suprema y el fundamento el ordenamiento jurídico”, a la

cual quedan sujetos “todas las personas y los órganos que ejercen el Poder Público”3; constituyendo

uno de los deberes constitucionales de los ciudadanos y funcionarios, el “cumplir

y acatar” la Constitución (art. 131). Todos los órganos del Estado, por tanto, están sometidos

a la Administración, y dentro de ellos, por supuesto, los que conforman la Administración

Pública, a cuyo efecto, el artículo 137 de la propia Constitución dispone que “la Constitución

y las leyes definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a

las cuales deben sujetarse las actividades que realicen”; y el artículo 141, al precisar los

principios que rigen la Administración Pública, dispone que esta debe actuar “con sometimiento

pleno a la ley y al derecho”.

Por tanto, conforme a este principio de sumisión del Estado a la ley y al derecho, es

decir, el principio de legalidad, todas las actividades de los órganos del Estado, y de sus

autoridades y funcionarios, deben realizarse conforme a la Constitución y la ley, y dentro

de los límites establecidos por las mismas. Ahora bien, en relación con el principio de legalidad,

en el ordenamiento jurídico se distinguen siempre por una parte, las normas que integran

la Constitución en sí misma, como derecho positivo superior; y por la otra, las normas

2. Véase Antonio Moles Caubet, El principio de legalidad y sus implicaciones, Universidad

Central de Venezuela, Facultad de Derecho, Publicaciones del Instituto de Derecho Público,

Caracas, 1974.

3 Nos correspondió proponer en la Asamblea la consagración en forma expresa de dicho principio

constitucional. Véase Allan R. Brewer-Carías, Debate Constituyente, (Aportes a la

Asamblea Nacional Constituyente), Tomo II, (9 septiembre-17 octubre 1999), Fundación de

Derecho Público-Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1999, p. 24.

3

que son sancionadas por una autoridad con poderes derivados de la Constitución. En otras

palabras, particularmente en aquellos sistemas con Constituciones escritas, siempre puede

establecerse una distinción entre la norma constitucional y legislación ordinaria; y luego,

entre la legislación y las normas dictadas en ejecución de la misma; pudiendo decirse que

las normas que integran el ordenamiento jurídico siempre se organizan deliberada o espontáneamente

en forma jerárquica, de manera que existen normas en un nivel superior que

siempre prevalecen sobre otras normas de nivel inferior. Se tratad del principio de la formación

del derecho por grados, derivado de las ideas de Hans Kelsen sobre los sistemas

jurídicos como una jerarquía de normas, lo cual permite determinar la relación jerárquica

que existe entre el conjunto normas o de reglas de derecho que forman el ordenamiento.4.

Ello implica que en el análisis global del ordenamiento jurídico, se puede establecer

una distinción entre aquéllos actos de Estado que se dictan en ejecución directa e inmediata

de la Constitución, es decir, que son dictados directamente en ejercicio de poderes constitucionales,

y aquéllos cuya ejecución no está directamente relacionada con la Constitución y

que se dictan en ejercicio directo de poderes establecidos en normas de derecho inferiores a

la Constitución. Estos son actos de ejecución directa e inmediata de la legislación y de ejecución

indirecta y mediata de la Constitución5.

Los primeros, es decir, los actos realizadas en ejecución directa e inmediata de la

Constitución, precisamente por ello, sólo están y pueden estar sometidas a lo que dispone el

texto fundamental, no teniendo competencia el Legislador para regularlas mediante leyes;

los segundos, en cambio, son actos realizados en ejecución directa e inmediata de la legislación

e indirecta y mediata de la Constitución, las cuales, precisamente por ello, además de

estar sometidas al texto fundamental (como toda actividad estatal), están sometidas a las

regulaciones establecidas, además de en la Constitución, en las leyes y en las otras fuentes

del derecho.

Los primeros por otra parte, dada la ejecución directa e inmediata de la Constitución,

sólo están sometidos al control de constitucionalidad a cargo de la Jurisdicción Constitucional

que corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo (Arts. 334, 336,2 y

4); los segundos, en cambio, están sometidos al control de constitucionalidad y de legalidad

que corresponden a las otras Jurisdicciones del Poder Judicial, tanto a las ordinarias, como

sucede con las apelaciones y la Casación en lo que concierne a la actividad judicial; como a

4 H. Kelsen, Teoría pura del Derecho, Buenos Aires, 1981, p. 135.

5 Véase sobre el sistema jerarquizado o graduado del orden jurídico en el orden constitucional

venezolano Allan R. Brewer-Carías, Derecho Administrativo, Tomo I, Ediciones de la Facultad

de Derecho, Caracas, 1975, pp. 373 y ss.; Instituciones Políticas y Constitucionales, Tomo

VI (Evolución Histórica del Estado), Universidad Católica del Táchira-Editorial Jurídica

Venezolana, Caracas,-San Cristóbal 1996, pp. 107-117

4

la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y a la Jurisdicción Contencioso-Electoral (Arts.

259, 297) cuando se trata de actividades administrativas.

Las actividades administrativas, por tanto y por esencia, constituyen actividades estatales

que se realizan siempre en ejecución directa

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