Medios De Control Hugo Bastidas

MEDIOS DE CONTROL

ley 1437 del 18 de enero de 2011

Por: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Magistrado del Consejo de Estado de Colombia

1. INTRODUCCIÓN

El control judicial de la actividad administrativa del Estado o de la actividad del Estado sujeta al derecho administrativo y la de particulares con funciones administrativas, como dice el nuevo código en el artículo 104, se había venido ejerciendo tradicionalmente por medio de acciones judiciales, esto es, el sistema en que cada acción tiene su pertinente pretensión.

Había o hay acuerdo general en el sentido de que la acción es un derecho diferente a la pretensión, pero para facilitar la comprensión del fenómeno por el cual se reclama la intervención del Estado – Juez en la solución de controversias legales de todo orden, la pretensión le daba o le da un nombre a la acción: acción de nulidad, acción contractual, acción popular, acción reivindicatoria, acción posesoria, etc.

El nuevo código de lo contencioso administrativo propone eliminar esa situación y pretende que de aquí en adelante se hable de la acción de lo contencioso administrativo como único mecanismo por el cual se habrían de reclamar tantas pretensiones estén autorizadas en lo que se conocerá como Medios de Control.

En ese sentido, el código enlista bajo el nombre de medios de control todas las acciones que actualmente son de conocimiento de lo contencioso administrativo, salvo la tutela, y alguna otra que quizá no tenga mucha relevancia. El nuevo código no crea ningún nuevo medio de control de los ya existentes ni crea una nueva acción judicial bajo el nombre de medio de control. Lo que hace es compilar los mecanismos judiciales existentes diseñados para controlar, en general, las actividades tanto jurídicas como materiales del Estado, regidas fundamentalmente por el derecho administrativo.

A lo largo de la conferencia, es factible que yo mencione como acción lo que ahora será un medio de control. En ese sentido, anticipo una fe de erratas consistente en decir que donde diga acción debe entenderse mejor como medio de control.

La razón de este cambio también estaría en la necesidad de evitar la excepción de indebida acumulación de pretensiones o indebida acumulación de acciones, cosa que no logra el código porque es evidente que no habrá un sólo procedimiento ordinario sino muchos procedimientos judiciales según el tipo de pretensión, lo que a la postre hará imposible la perfecta acumulación de pretensiones. En esa medida, presentaré los artículos 135 a 148 del título tercero, de la parte segunda, de la Ley 1437 de 2011, valiéndome de preguntas y repuestas para facilitar la exposición.

1.1 NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD

La acción de nulidad por inconstitucionalidad, desarrollada por el artículo 135 del nuevo código, tiene su origen en el artículo 237 de la Constitución Política, que en el numeral segundo dice que corresponde al Consejo de Estado conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional. Descubrir cuáles son esos decretos resultó ser un gran problema. Antes de la Constitución de 1991, la jurisprudencia constitucional y la doctrina reconocían la existencia de ciertos decretos especiales dictados por el Gobierno como atribuciones directas originadas en la Constitución o en ciertas leyes y cuyo conocimiento no tendría que ser del tribunal constitucional, que está a cargo del control de la función legislativa propiamente dicha. La Ley Estatutaria de Administración de Justicia pretendió regular o tipificar tales decretos, pero la Corte constitucional, en la sentencia C-037 de 1996, declaró inexequible el artículo 49 de dicha ley y dijo que la acción podría dirigirse contra todos los actos del Gobierno a condición de que se formularan cargos de violación directa de la Constitución.

De modo que esta acción o medio de control es paralela a la acción de simple nulidad. Hay una situación superflua en materia de acciones en relación con este aspecto. Si pido la nulidad de un acto por violar la Ley, habrá acción de nulidad. Y, si pido la nulidad de ese mismo acto por violación de la Constitución, habrá acción de nulidad por inconstitucionalidad.

¿Quiénes están facultados para interponer este medio de control?

Los ciudadanos, directamente o por medio de su representante, y no cualquier persona se encuentran facultados para interponer este medio de control.

¿En qué término y con qué fin se ejerce?

Se podrá ejercer este medio de control en cualquier tiempo y con el fin de que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional y siempre que el cargo sea por infracción directa de la Constitución. También se podrá ejercer para pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición de la Constitución sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.

¿Cuál es el ámbito de decisión del Consejo de Estado, cuando se ejerce el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad?

El ámbito de la decisión que se profiera con ocasión del ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad no se circunscribe a los cargos formulados en la demanda. El Consejo de Estado podrá fundar la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente, podrá pronunciarse sobre las normas no demandadas que, a su juicio, conformen unidad normativa con las demandadas.

Si leemos con atención el inciso final del artículo 135, pareciera que la expresión “Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas “otras demandadas” que declare nulas por inconstitucionales” queda mejor con el adverbio “no” antes de “demandadas”.

1.2 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

El control inmediato de legalidad establecido en el artículo 136 de la Ley 1437 tiene su origen en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, que reglamenta los estados de excepción en Colombia.

¿Qué actos son objeto de este control?

De conformidad con la Ley 1437, este medio de control recae sobre las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Y este es el único medio de control auténtico, a mi juicio, pues no precisa de un actor. Se desencadena de oficio.

¿Quiénes están obligados a desencadenar este medio de control y en qué órgano recae la competencia?

Para el efecto, las autoridades competentes, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, deberán remitir los respectivos actos generales al Consejo de Estado, si fueron dictados por una autoridad del orden nacional, o al Tribunal Administrativo del lugar donde se expidieron, si son proferidos por autoridades del orden territorial. Sólo en caso de que quien expide los actos no los remite en el término señalado, la autoridad judicial competente podrá ejercer el medio de control de manera oficiosa.

1.3 MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD

Este medio de control, señalado en el artículo 137 del nuevo código, tiene su origen en el actual artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.

• ¿Quién está facultado para ejercer éste medio de control y con qué fin se interpone?

El artículo señala que toda persona está facultada para ejercer este medio de control, directamente o por medio de representante, con el fin de obtener la declaración de nulidad de los actos administrativos de carácter general, de las circulares de servicios o de los actos de certificación y registro.

En esta oportunidad el legislador, a diferencia del caso de la nulidad por inconstitucionalidad, ya no se refiere al ciudadano sino a cualquier persona. Esto, algunos lo hemos criticado, pues hubiera sido mejor permitir que sólo el ciudadano pudiera ejercer este medio de control o a lo sumo también las personas jurídicas, pero no los no ciudadanos ni las personas que no tuvieran legitimación para defender el orden jurídico colombiano, como los extranjeros, etc.

Adicionalmente, en buena hora, este artículo introduce un cambio importante al disponer que este medio de control, en principio, está diseñado para juzgar los actos administrativos de contenido general. Conviene advertir que la nueva redacción del artículo de la acción de nulidad acoge la doctrina de los móviles y finalidades, que más que una doctrina ha sido una jurisprudencia útil para evitar el abuso de la acción de nulidad, en cuanto que se ha utilizado abusivamente para pedir la nulidad de actos de contenido particular cuando la acción propia para ventilar este tipo de actos ya caducó. La Corte Constitucional, en su momento, declaró inexequible la doctrina de los móviles y finalidades, pues en un muy mal entendimiento de esa jurisprudencia, la estimó regresiva. Puede verse sobre esto la sentencia C-426 de 2002 y las sucesivas sentencias del Consejo de Estado que la desobedecieron.

¿Cuáles son las causales de nulidad del acto administrativo?

El mismo artículo establece que la nulidad de un acto administrativo de carácter general procede cuando se configure alguna de las

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