Ordenamiento Territorial Ambiental

ANTECEDENTES DEL PROCESO DE ORDENAMIENTO AMBIENTAL DEL ESPACIO GEOGRÁFICO VENEZOLANO

En Venezuela se planteó la ordenación del territorio como estrategia válida de gestión ambiental. Sin embargo, sus resultados no respondieron a las expectativas que inicialmente se tuvieron a mediados de la década de 1970. Como alternativa se planteó la planificación ambiental, de marcado acento ecologista, relegando los componentes sociales y económicos del territorio, lo cual ha generado numerosas críticas entre diversos actores del Estado, como administradores del proceso de planificación, y las comunidades como entes afectados por las decisiones del Estado. En este contexto, surge la planificación territorial - ambiental como una manera de combinar provechosamente las bondades de la ordenación del territorio y de la gestión ambiental.

A su vez, existía una amplia discusión acerca del significado y alcance del desarrollo sostenible, sin que se haya podido operacionalizar en políticas y estrategias concretas que fuesen viables económica y socialmente.

En Venezuela el interés por la dimensión territorial del desarrollo, como ámbito más amplio que el urbanístico y como marco de concreción espacial de las políticas económicas y sociales, cobró auge con la institucionalización de la política de regionalización administrativa promovida por el Ejecutivo Nacional a finales de la década de 1960. Insurge la planificación regional impulsada por la CEPAL como una modalidad aproximada a los requerimientos de la planificación económica y social y del desarrollo físico - espacial para espacios menores al nacional.

El proceso de ordenación del territorio está regulado en Venezuela por un conjunto de leyes de carácter orgánico.

A pesar de que el proceso de ordenación del territorio había estado articulado a una serie de instrumentos y mecanismos para controlar la ocupación y uso del territorio, no había sido eficiente en la evaluación de los impactos que causan las actividades económicas sobre el ambiente, ni en la eliminación de problemas sustantivos que afectan a la sociedad, a la configuración territorial y al ambiente en general.

Ya a mediados de la década de 1980 diversos agentes del sector público y de instituciones académicos se interrogaron por los efectos de la promoción de actividades económicas y obras de infraestructura sobre la base de sustentación ecológica, y cuestionan a la ordenación del territorio por los escasos logros obtenidos en cuanto a prevenir y mitigar los impactos ambientales causados y sobre la eficiencia en la ocupación del territorio.

Como mecanismo se plantea una nueva modalidad de planificación: la ambiental, y como instrumento, el plan de gestión ambiental. Es un enfoque que se articula al concepto de ecodesarrollo, entendido fundamentalmente como la direccionalidad que el Estado, en comunión con los agentes de la sociedad civil, debe darle a la definición y ejecución de las políticas de desarrollo económico y social en consideración con las condiciones e interacciones entre los sistemas socioeconómicos y los ecosistemas naturales, a fin de lograr objetivos relacionados con la calidad de vida, el manejo de recursos naturales y la preservación del ambiente.

Esta modalidad de planificación fue enriquecedora en el análisis de los sistemas ambientales venezolanos, en el desarrollo de una normativa ambiental de carácter administrativo y penal, en el perfeccionamiento de las metodologías de evaluación de impactos ambientales y en la generación de normas específicas para el control de la calidad ambiental. En cuanto a los instrumentos utilizados, los planes de gestión ambiental y de manejo de áreas protegidas, su desarrollo no estuvo a la altura de las expectativas de este proceso de planificación por cuanto no logro atenuar los problemas ambientales, ni la estructura administrativa del Estado.

Ello motivo a realizar esfuerzos adicionales, de carácter teórico - metodológico sobre los mecanismos de gestión, que le permitiesen a la ordenación del territorio y a la planificación ambiental ser estrategias adecuadas para la gestión de la ocupación y uso del territorio, el desarrollo físico espacial y la gestión ambiental.

En este contexto surge la ordenación territorial - ambiental como una modalidad de articulación de los procesos de ocupación y uso del territorio, localización de actividades económicas e infraestructuras de equipamiento con el manejo ambiental. En esencia, este enfoque de planificación pretende responder a las necesidades de organizar el territorio con una base ambiental explícitamente formulada para asegurar un desarrollo responsable, que en una nueva óptima hemos preferido denominar desarrollo responsable.

La idea general de la planificación pública del desarrollo se cimiento en la posibilidad de pensar y crear el futuro a partir del conocimiento y valoración del presente y de su articulación al pasado. La planificación puede entenderse, entonces, como un proceso de gestión pública para controlar y dirigir los sistemas sociales contemporáneos, articulado a ciertos instrumentos: el plan de desarrollo, la organización institucional y el marco legal (Cfr. Méndez Vergara. 1997). Ello es válido para la planificación del desarrollo económico y social, la ordenación del territorio, la planificación ambiental y la ordenación territorial - ambiental, como modalidades de planificación pública, cuyas diferencias se observan en el énfasis que se coloca en cuanto a su objeto, alcances y objetivos.

La ordenación del territorio, como proceso planificado y política del Estado venezolano, es consustancial con el proceso de planificación del desarrollo económico y social. Tiene su razón de ser en la optimización de la estructura socioterritorial, de manera de crear condiciones favorables a la recepción del gasto público y de la inversión privada, intentando armonizar y compatibilizar la ocupación y uso del territorio, la localización de actividades productivas, las exigencias del desarrollo económico y social, con el manejo de los recursos naturales.

Pareciera que el fundamento estratégico de la ordenación del territorio es el principio de “colocar cada cosa en su lugar”. Es una concepción de desarrollo armónico, geográficamente equilibrado y desconcentrado, de manera de hacer más eficiente la oferta territorial a la recepción del gasto del Estado y de la inversión privada.

En consecuencia, los propósitos que animan el proceso de ordenación del territorio son la eficiencia territorial en el gasto y en la inversión, la localización adecuada de las actividades productivas en razón de usos recomendables del territorio y la equidad social articulada a un proceso de distribución espacial del equipamiento de infraestructuras y servicios, a través de la promoción de una oferta de capital social fijo capaz de estimular actividades productivas claves y de mejorar el equipamiento de servicios en las comunidades. El manejo de los recursos naturales se concibe como una dimensión de lo territorial en cuanto a que poseen valor de uso y de cambio, para la producción de bienes que se desplazan entre las tendencias del mercado y la zonificación de los usos del territorio.

Sin embargo, el planteamiento del desarrollo territorial y socialmente armónico que estuvo en el discurso de la ordenación del territorio fue criticado por sus magros logros en función de los propósitos originalmente formulados, dada su escasa capacidad de respuesta para superar las injusticias que significa el marginamiento de importantes sectores de la población asentados en diversos ámbitos territoriales, la degradación de los recursos naturales y la pérdida de la heterogeneidad cultural.

Si se analizan los alcances del proceso en Venezuela pareciera que la ordenación del territorio ha sido más relevante por lo que se propone relativo a los usos del territorio, a la localización de actividades económicas e infraestructuras que por lo que se evita en relación con los efectos que provoca la misma localización de actividades económicas y sociales sobre la base de sustentación ecológica.

Esta modalidad de planificación constituye el marco direccional y normativo para el control de los procesos de ocupación del territorio y de aprovechamiento de los recursos naturales. Sin embargo, al no encadenar las acciones de intervención de carácter socioterritorial a las condiciones y características de los ecosistemas, ha terminado por convertirse en la concreción espacial de planes trienales o quinquenales de desarrollo económico y social.

La concepción de la planificación territorial en el diseño de políticas públicas estuvo ausente en Venezuela por mucho tiempo; tal situación generó un proceso de ocupación del país con marcada tendencia hacia la concentración de la población y las actividades productivas en un número reducido de núcleos urbanos localizados en la franja centro-norte-costera, en contraste con el resto del país, una gran extensión semidespoblada con un enorme potencial en recursos. Esta desequilibrada ocupación del territorio nacional creó graves problemas sociales y ambientales en sus principales ciudades y restó dinamismo a la provincia.

La gravedad de los problemas generados por los desequilibrios regionales en Venezuela (estancamiento, migraciones, marginalidad, pobreza y deterioro ambiental) no se había incorporado hasta el presente a la discusión sobre nuestro modelo de desarrollo, como consecuencia de la prevalencia del "pensamiento único"; en el terreno de lo económico privaban las argumentaciones abstractas de orden macroeconómico y, en lo relativo al ordenamiento social, no se concebía

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