Validez del Acto Administrativo

CAPITULO I

1. DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Artículo 1 de la Ley 27444.- Concepto del Acto Administrativo

1. Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que' en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.

1.2. No son actos administrativos:

1.2.1 Los actos de administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente así lo establezcan.

1.2.2 Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.

1. CONCEPTO Y DEFINICION

Se define doctrinariamente como Acto Administrativo a la decisión general o especial que, en ejercicio de la función administrativa, toma en forma unilateral la autoridad administrativa, y que afecta a derechos, deberes e intereses de particulares o de entidades públicas, de acuerdo con la Ley del Procedimiento Administrativo General. Son actos administrativos, entonces, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta^[1].

Por otro lado, la autoridad o el agente ha de obrar como representante de la Administración pública en tanto que entidad sometida al derecho público^[2]; ya que, de proceder como si estuviera regida por el derecho privado —situación a su vez autorizada por el derecho público—, las relaciones encuadran dentro de las civiles o comunes sin los privilegios que en todo caso se atribuyen al Estado y a otras entidades derivadas de su ius imperium.

Prácticamente integran actos administrativos todas las resoluciones y disposiciones, verbales o escritas (singularmente estas, debido a su constancia); sean acuerdos, órdenes, decretos, instrucciones, que dicten desde el Jefe de Estado hasta los alcaldes. En tal sentido, la definición de entidad pública que maneja la Ley es bastante amplia, en la cual se considera, inclusive las personas jurídicas que se encuentran bajo el régimen privado y que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.

1.  EL ACTO ADMINISTRATIVO ¿Declaración de Voluntad?

Por tanto, de lo anterior resulta que en las definiciones tradicionales del acto administrativo que lo precisan, pura y sistemáticamente, como una declaración de voluntad realizada por la Administración, con el propósito de producir un efecto jurídico, el problema se reduce a determinar, en primer lugar, que se entiende por voluntad. Y es que no resulta adecuado asignarle voluntad al Estado, toda vez que el mismo actúa —o debe actuar— de conformidad con las normas legales preexistentes. Es aquí donde encontramos la principal diferencia entre el acto jurídico civilmente entendido y el acto administrativo. El primero es siempre una manifestación de voluntad de una persona cuya determinación es enteramente libre.

El acto administrativo, en cambio, se sujeta a un procedimiento y a una razón de ser. No puede afirmarse que existe voluntad de la Administración pues el accionar de la misma no es libre. La única voluntad admisible es la del constituyente o la del legislador, ninguno de los cuales desempeña función administrativa. El acto jurídico civil —de carácter privado— es un acto que tiene un componente volitivo ineludible y que admite, en ocasiones, un componente cognitivo.

El acto administrativo solo admite componentes cognitivos, puesto que resulta ser el resultado de un procedimiento previo, regulado por la Ley. Sin embargo, un importante sector de la doctrina y de la legislación comparada sigue considerando al acto administrativo como una modalidad de acto jurídico^[3], y al acto administrativo como una declaración de voluntad^[4], como resultado del incorrecto traslado de concepto de acto jurídico propio del Derecho Civil al ámbito del procedimiento administrativo^[5].

1. HECHO Y ACTOS DE LA ADMINISTRACION QUE NO CONFIGURAN ACTOS ADMINISTRATIVOS

Ahora bien, es necesario definir qué hechos y situaciones no se consideran actos administrativos^[6]. De conformidad con la norma que es materia de estudio, no son actos administrativos aquellos que no generan efectos respecto a los administrados, así como aquellos actos que no se encuentran sometidos directamente al derecho público. En efecto, no son actos administrativos los comportamientos y actividades materiales de la Administración, que no se configuran en instrumentos legales y que no afectan derechos de las personas^[7]. A esto último, buena parte de la doctrina lo denomina hecho de la administración, para diferenciarlo del simple acto o del acto administrativo propiamente dicho, lo cual no es óbice para considerar que dicho acto se da en cumplimiento de la función administrativa de la entidad^[8]

Además, debemos considerar en este rubro a los llamados actos de administración interna, que no son actos administrativos puesto que no afectan a los terceros que no forman parte de la entidad, como lo hemos señalado líneas arriba. Los actos de administración interna de las entidades están destinados a organizar o hacer funcionar las actividades o servicios de las mismas. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente así lo establezcan^[9]. Sin embargo, de acuerdo con el artículo 7° de la Ley dichos actos requieren ciertos requisitos para su validez, la misma que se traduce en efectos jurídicos concretos.

Por otro lado, no son actos administrativos aquellos actos de la administración que caen bajo la esfera del derecho privado, sean estos unilaterales o bilaterales, en los cuales la Administración actúa como si fuese un ente privado^[10].

Ejemplos de ello son los contratos de la Administración que no caen dentro de la categoría de contratos administrativos o de las declaraciones sometidas al derecho civil. De hecho, gran parte del personal de la Administración Pública moderna se encuentran sometidos al régimen laboral de la actividad privada o a contratación civil.

1. LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La doctrina reconoce ciertos principios aplicables a los actos administrativos, los cuales le otorgan una definición propia en el ordenamiento jurídico y que permiten distinguirlo de otras figuras provenientes del derecho privado, y en particular, del acto jurídico civil.

1. EJECUTIVIDAD

Es aquella virtud de la cual, los actos administrativos firmes, así como los que agotaron la vía administrativa, producen los efectos perseguidos por su emisión.

La ejecutividad es la idoneidad del acto administrativo para obtener el objetivo para el cual ha sido dictado. La ejecutividad propiamente dicha está constituida por la condición especial de estos actos cuya eficacia implica actuaciones y operaciones materiales a ser cumplidos por el propio órgano que lo dictó o por cualquier otro órgano actuante dentro de la esfera administrativa^[11]. La ejecutividad resulta ser entonces resultado directo del principio de legitimidad de los actos administrativos.

1. EJECUTORIEDAD

Este principio implica una cualidad más específica de los actos administrativos, puesto que es igualmente una condición relativa de eficacia del acto, pero solo de los actos capaces de incidir en la esfera jurídica de los particulares imponiéndole cargos tanto reales como personales, de hacer, de dar o abstenerse^[12].

Lo relevante de la ejecutoriedad es que la administración puede obtener el cumplimiento del ordenado aún en contra de la voluntad del administrado sin necesidad de recurrir a los órganos jurisdiccionales, tal como lo establece la Ley de Procedimiento Administrativo General^[13], la misma que sin embargo no define que debe entenderse por carácter ejecutorio, dejando la definición a la doctrina y la jurisprudencia.

Por otro lado, es necesario señalar que el acto administrativo puede perder su carácter ejecutorio, dada la ocurrencia de determinadas consideraciones.

A ello la doctrina denomina decaimiento del acto administrativo^[14]. La razón más importante de decaimiento del acto tiene que ver con el paso del tiempo.

En nuestra legislación se habla de un término de cinco años, transcurrido el cual el acto administrativo pierde ejecutoriedad, facultándose al administrado la oposición del decaimiento a fin de evitar la ejecución forzosa del acto. Sin embargo, el acto administrativo puede perder ejecutoriedad también por suspensión provisional en los casos establecidos por la Ley, o cuando se cumpla la condición resolutiva a que estaba sujeto el mismo.

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