CONSTITUCIONAL

JOSÉ OVALLE FAVELA

I. PLANTEAMIENTO

El objeto de este trabajo consiste en analizar la posibilidad jurídica de que, a través de la interpretación constitucional, se reconozca a los órganos autónomos legitimación activa en la causa para promover controversias constitucionales. Para tal fin se estudian los orígenes y el desarrollo de las controversias constitucionales, se propone una clasificación de tales controversias, se examina la doctrina y la jurisprudencia sobre la legitimación tanto procesal como en la causa, así como sobre los órganos constitucionales autónomos y su posible legitimación.

En el derecho mexicano se denominan controversias constitucionales a los procesos que pueden promover entidades, poderes y órganos públicos ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con la finalidad de que ésta determine si los actos o disposiciones generales de otras entidades, poderes y órganos públicos invaden las atribuciones que la Constitución Política confiere a los primeros.

Estas controversias se encuentran previstas en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de 1917. Sin embargo, para entender su significado actual conviene hacer una breve relación de sus antecedentes.

II. ORÍGENES Y EVOLUCIÓN

Desde la Constitución Federal de 1824 se atribuyó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la facultad de conocer de las diferencias que pudieran existir entre dos Estados de la Federación, “siempre que las reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso en que deba recaer formal sentencia” (artículo 137, fracción I).

En la Constitución política de 1857 también se facultó a la Suprema Corte de Justicia para conocer de “las controversias que se susciten de un Estado con otro” (artículo 98). Este precepto sólo fue motivo de dudas y aclaraciones en el Congreso Constituyente de 1856-1857, pero no de debate, por lo que fue aprobado por unanimidad de 79 votos.

Pero la regulación más amplia de las controversias constitucionales se inicia en la Constitución Política de 1917. Originalmente esta materia era objeto del artículo 104 del proyecto de Constitución presentado por Venustiano Carranza, en su carácter de Primer Jefe del Ejército Constitucionalista Encargado del Despacho del Poder Ejecutivo. El texto de este artículo era el siguiente:

Artículo 104. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los poderes de un mismo Estado con motivo de sus respectivas atribuciones o sobre la constitucionalidad de sus actos, y de los conflictos entre la Federación

y uno o más Estados, así como aquellas en que la Federación fuere parte.

En el dictamen presentado el 20 de enero de 1917 por la Segunda Comisión de Constitución se suprimió la expresión “con motivo de sus respectivas atribuciones”, por considerar que el conocimiento de los conflictos sobre atribuciones de los Estados ya había sido encargado al Senado en el artículo 76, fracción VIII, de la propia Constitución.

En el mismo dictamen se propuso cambiar el número del artículo, que pasaría a ser el 105.Una de las cuestiones que más se debatieron en el Congreso Constituyente de 1916-1917 fue la necesidad de distinguir entre la competencia que el artículo 76, fracción VIII, atribuía al Senado para resolver las cuestiones políticas que surgieran entre los poderes de un Estado, de la competencia que el artículo 105 otorgaba a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las controversias que se suscitaran entre dos o más Estados, o entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos.

Sobre este tema, el diputado Hilario Medina afirmó que el artículo 105 atribuía a de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la competencia para conocer y resolver los conflictos que existieran entre dos poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de los actos, es decir, facultaba a la Suprema Corte para conocer de la materia estrictamente constitucional; y que la fracción VIII del artículo 76, dejaba al Senado el conocimiento de la materias política. El diputado Medina dio lectura a la fracción VIII del artículo 76, cuyo texto se reproduce en la nota 5 de este trabajo, para establecer la siguiente distinción:

La sola lectura de esta fracción indica la diferencia entre una cuestión política, en la cual uno de los poderes (de un Estado) ocurre al Senado cuando ha mediado conflicto de armas, y una cuestión netamente constitucional en la cual no hay contienda armada, ni elementos populares que intervengan rompiendo el orden constitucional, de manera que la cuestión meramente constitucional la puede conocer la Corte, porque ella es la que debe decir la última palabra en cuestiones constitucionales, y las cuestiones políticas en las que surjan conflicto de armas son resueltas por el Senado dando una solución oportuna y designando alguna persona que apacigüe a los contendientes, dando la razón al que la tenga. Esto explica que yo, que sostuve la tesis de que las cuestiones políticas corresponden al Senado, he aceptado que las cuestiones meramente constitucionales corresponden a la Corte, porque así es su papel y tales son sus atribuciones.

Sin embargo, como algunos diputados constituyentes manifestaron sus dudas sobre las diferencias entre las cuestiones políticas y las controversias constitucionales, el diputado González M. propuso que se sustituyera la conjunción disyuntiva “o” por la copulativa “y” en la fracción VIII del artículo 76, a fin de que el Senado resolviera las cuestiones políticas cuando, con motivo de ellas, se haya interrumpido el orden constitucional, mediante un conflicto de armas. No obstante, este cambio no fue sometido a la votación del Congreso, por lo que la fracción VIII del artículo 76 quedó tal como había sido aprobada por el Congreso en su sesión del día 16 de enero de 1917, cuyo texto se reproduce en la nota 5.El artículo 105, tal como fue aprobado en la misma sesión del 22 de enero de 1917, dispuso lo siguiente:

Artículo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de aquéllos en que la Federación fuese parte.

Este precepto atribuía a la Suprema Corte de Justicia el conocimiento y la resolución de las controversias que se suscitaran entre: a) dos o más estados; b) los poderes de un mismo estado, y c) la Federación y uno o más estados. Aunque el artículo 105 parecía referir la expresión “sobre la constitucionalidad de sus actos” sólo a las controversias indicadas en el inciso b, es claro que tal expresión se debía aplicar a las demás controversias, pues el objeto de todas ellas era que la Suprema Corte de Justicia determinara si los actos o disposiciones generales impugnados se apegaban a la Constitución Política.

Por último, es evidente que los conflictos en los que la Federación sea parte no se ubican dentro del concepto de controversias constitucionales, pues no se suscitan entre entidades, poderes y órganos públicos, ni se refieren necesariamente a la constitucionalidad de determinados actos o disposiciones generales, sino que se trata de conflictos que se debían y se deben sustanciar normalmente a través de juicios civiles federales.

III. LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994.

Sin duda, en el decreto de reformas y ediciones a diversos artículos de la Constitución Política, entre ellos el artículo 105, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1994, tuvo una especial relevancia en la regulación de las controversias constitucionales. Este decreto amplió las entidades, poderes y órganos públicos que pueden ser sujetos de las controversias constitucionales, al incluir de manera expresa a los municipios y al Distrito Federal, y señaló con mayor precisión los poderes y los órganos públicos sujetos a las controversias constitucionales.

En la iniciativa que el presidente de la República envió el 5 de diciembre de 1994 al Senado para proponer las reformas y adiciones mencionadas, se destacó el papel esencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la solución de las controversias constitucionales. Entre otras cosas, el presidente manifestó:

Por eso, una Suprema Corte de Justicia libre, autónoma, fortalecida y de excelencia, es esencial para la cabal vigencia de la Constitución y el estado de derecho que ella consagra. En la Suprema Corte de Justicia la voluntad popular ha depositado la función fundamental de mantener el equilibrio entre los Poderes de la Unión, dirimiendo las controversias que pudieran suscitarse entre el Ejecutivo y el Legislativo. Así también, la Suprema Corte es depositaria del supremo mandato de velar por la unión de la República dirimiendo las controversias entre Estados, Municipios, el Distrito Federal y la Federación

, En la iniciativa el presidente de la República propuso:

...la modificación del artículo 105 a fin de prever en su fracción I las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de los actos que surjan entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal, la Federación y un Municipio, el Poder Ejecutivo

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