Democracia Directa
colos3 de Abril de 2014
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VOL. XII . NÚM. 2 . II SEMESTRE DE 2005 . PP. 203-232 POLÍTICA y gobierno 203
* David Altman es profesor auxiliar del Instituto de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica
de Chile (Campus San Joaquín, Av. Vicuña Mackenna 4860, Santiago de Chile, Chile). Correo electrónico:
daltman@uc.cl.
El artículo se recibió en noviembre de 2004 y se aceptó para su publicación en marzo de 2005.
Rossana Castiglioni, Tomás Chuaqui, Jørgen Elkit, Wanderley do Santos, Juan Pablo Luna, Gerardo
Munck, Marcela Rivera, Kathy Shows y dos dictaminadores anónimos de Política y Gobierno formularon comentarios
y sugerencias que agradezco sobremanera. Este trabajo fue apoyado por el Proyecto Fondecyt
#1040920 de la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica de Chile. Todos los errores son
exclusividad del autor.
Democracia directa
en el continente americano:
¿autolegitimación gubernamental
o censura ciudadana?
..........
DAVID ALTMAN*
Cuando las controversias sobre una institución política empujan a un país al
borde de una guerra civil, generando incluso víctimas fatales, esa institución
amerita ser estudiada con seriedad. Tal es el caso de los mecanismos de democracia
directa (MDD). Mientras en algunos países esos mecanismos han pasado
de forma casi inadvertida, en otros, como Venezuela, la tensión que rodeaba al
MDD que intentaba revocar el mandato de Chávez empujó al país a un virtual
colapso político durante los últimos meses de 2002 y los primeros meses de 2003.
En cuanto instituciones políticas, los MDD “crean incentivos específicos para
los actores políticos, forman identidades, establecen el contexto en el que se
desarrolla la formulación de políticas (policy-making) y ayudan (u obstaculizan)
la construcción de regímenes democráticos” (Mainwaring, 1993, p. 198).
Sin embargo, a diferencia de lo que pasa con otras instituciones políticas, la
discusión sobre el “carácter” de esos mecanismos permanece abierta. Por un
lado, se ha afirmado que los MDD son instrumentos esencialmente conservadores
(véase, por ejemplo, Gamble, 1997); por el otro, es evidente que su potencial
de cambio sorprende a otros estudiosos e incluso a varios activistas políticos
(Dalton, Scarrow y Cain, 2004).
Este trabajo tiene dos objetivos. Primero, pretende crear un ordenamiento
conceptual dentro del campo de los MDD que se utilizan en el continente. En segundo
lugar, estudia si, cuando son iniciados desde “arriba”, esos mecanismos
tienden a ser sistemáticamente favorables a la postura del gobierno en turno o son
votos de censura, como sostiene parte de la literatura. Aunque nuestro continente
ha sido testigo de un importante aumento en el uso de los MDD, ello ha
generado poco interés dentro de la política comparada; lo cual es sorprendente,
dado que los MDD nos obligan a pensar en varias preguntas críticas que, de
una forma u otra, los estudios sobre la democracia mantienen constantemente
en su mira.
Por democracia directa se entiende un grupo de mecanismos que permite a
los ciudadanos decidir sobre materias específicas directamente en las urnas.
En otras palabras, esos mecanismos son medios de decisión política por medio
del sufragio directo y universal. “Su finalidad es hacer que los ciudadanos participen
colectiva y directamente en el procedimiento de toma de decisión, más
que para elegir a sus representantes, para tomar sus propias decisiones” (Payne
et al., 2002).
En los últimos años, el uso de los MDD ha aumentado claramente en el mundo
y el continente americano no escapa a esa tendencia (véase la figura 1).1 De
hecho, muchas de las reformas a las constituciones latinoamericanas abren las
puertas a la posibilidad de usar uno o varios tipos de MDD (Barczak, 2001). No
obstante, en muchos países tal posibilidad no es más que una mera declaración
de principios, dado que ninguna ley establece cómo proceder con la ejecución
del MDD. A simple vista, esa tendencia puede parecer más la consecuencia
de actitudes plebiscitarias, autoaclamativas, autolegitimantes y delegativas de
gobiernos y líderes que de demandas de los propios ciudadanos.2
204 POLÍTICA y gobierno VOL. XI I . NÚM. 2 . I I SEMESTRE DE 2005
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1 Este trabajo solamente se centra en los MDD usados en el ámbito nacional y que fueron reconocidos
por la autoridad electoral en cada país. Para profundizar más sobre el aumento de la utilización de los MDD,
véase Scarrow (2001) y Setälä (1999).
2 Sobre el concepto de democracia delegativa, véase O’Donnell (1994).
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Desde
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Plebiscitos Plebiscitos Consultivos Iniciativas Populares
Referendums Recall Iniciativas Consultivas
A efectuarse
Más allá de algunos estudios sobre casos puntuales (Altman, 2002; Araos y
Engel, 1989; Gandásegui, 1999; Panzer y Paredes, 1991) y otros regionales
(Barczak, 2001; Payne et al., 2002; Rial, 2000), casi no existe investigación sistemática
comparativa sobre el uso de los MDD en América. Quizá la razón principal
de esa laguna radique en el simple hecho de que no se contaba con un
universo de casos suficientes para comparar con otras regiones del mundo (por
ejemplo, Europa Occidental, Oceanía o incluso algunos estados de Estados
Unidos); sin embargo, considero que hemos sobrepasado el umbral mínimo requerido
para un análisis comparativo y, en consecuencia, este trabajo intenta
llenar en parte el vacío existente en nuestro conocimiento de los MDD en esta
región del mundo.
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FIGURA 1. APLICACIÓN DE LOS MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRECTA
POR DÉCADA EN AMÉRICA*
Fuente: Base de datos del autor.
* Esta figura considera el continente americano en su totalidad, de Québec a Tierra del Fuego, incluyendo
los estados pequeños del Caribe.
3 Cunningham (2002), Dahl (1989), Phillips (1991), Sartori (1987) y Held (1993).
4 Para un buen tratamiento de los efectos de la información sobre la conducta en el voto en relación con
la legislación directa, véanse Gerber y Lupia (1995), Gerber (1999), Lupia (1994), Lupia y McCubbins (1998),
Nadeau et al. (1999) y Clarke et al. (2004). También véanse Christin, Hug y Sciarini (2002) y Leduc (2002).
5 En los últimos años ha surgido un debate extremadamente interesante entre Gamble, por un lado, y
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El artículo está organizado de la siguiente forma. Primero, se ofrecerá una
breve discusión sobre las supuestas ventajas y desventajas de los MDD. Luego,
dada la confusión terminológica existente, se procurará crear una tipología de
los MDD en la región. En la tercera sección, se estudiará al universo de casos de
MDD en América y se verá si existe algún patrón de éxito sistemático del poder
ejecutivo cuando la lucha política pasa a la arena de la democracia directa. Finalmente,
se esbozarán las principales conclusiones de este trabajo y se establecerán
potenciales agendas de investigación.
DEMOCRACIA DIRECTA: PARTIDARIOS Y DETRACTORES
La discusión entre los partidarios y los detractores de los MDD ha sido extensa.
Aunque tradicionalmente no ha sido un asunto estudiado de modo sistemático
en el marco de la teoría democrática, el debate en torno a este tema se ha vuelto
cada vez más relevante desde el punto de vista teórico. Un grupo de destacados
politólogos ha explorado indirectamente las tensiones entre la democracia
representativa y los MDD.3 En general, esos investigadores han sido críticos
de los MDD, debido a que son “incontrolables e imprevisibles”. Más aún, algunos
autores, como Gamble (1997), rechazan directamente los MDD por su carácter
“esencialmente reaccionario”.
Los argumentos contra los MDD se centran en que: a) los MDD debilitan el poder
de los representantes elegidos por los ciudadanos; b) el ciudadano común
no puede tomar decisiones informadas (incluso racionales) sobre problemas
extremadamente complejos;4 c) el participante de un MDD actúa aisladamente,
sin discusión, y, por lo tanto, no hay posibilidades de medir la intensidad de las
opiniones, y d) los MDD establecen un juego de suma cero, a través del cual, la
mayoría lo gana todo y la minoría lo pierde todo; no hay posibilidad de concesiones
respecto a los problemas presentados y, además, existe un claro riesgo
de tiranía de la mayoría por sobre la minoría.5 Finalmente, como Parkinson observa:
“en las sociedades complejas, la participación deliberativa
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