IMPORTACION DE EQUIPOS MEDICOS

LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS: MÁS ALLÁ DE LA DIVISIÓN DE PODERES*

José Luis Caballero Ochoa**

En cada Estado hay tres clases de poderes: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo de las cosas relativas al derecho de gentes y el Poder Ejecutivo de las cosas que dependen del derecho civil.

En virtud del primero, el príncipe o jefe de Estado hace leyes transitorias o definitivas o deroga las existentes. Por el segundo, hace la paz o la guerra, envía y recibe embajadas, establece la seguridad pública y precave las invasiones. Por el tercero, castiga los delitos, ya juzga las diferencias entre particulares. Se llama a este último Poder Judicial, y al otro Poder Ejecutivo del Estado

Montesquieu, "El Espíritu de las Leyes"

There must in every society be some power from which there is no appeal

Samuel Johnson

SUMARIO: I. Introducción; II. Notas comunes a los órganos constitucionales autónomos; III. ¿Cuántos? ¿Cuáles? El caso de México; IV. Asignaturas pendientes.

I. Introducción.

México se ha sumergido en un proceso de democratización, que se avizora sin retorno, de replanteamiento de paradigmas, de refundación diría yo. Ante quienes vaticinaban la debacle total mediante la ruptura del orden constitucional en el caso de una alternancia en el Poder Ejecutivo o la permanencia del status quo a perpetuidad, la sociedad ha dado una lección. El cambio ha sido paulatino, no hemos tenido que asumir los procesos, digamos fastuosos y contundentes como el caso español1, por mucho ejemplo de transición contemporánea; lo nuestro está siendo gradual, institucional, eficaz al fin de cuentas. La transición mexicana -como apuntan Lujambio y Vives- "no supone en modo alguno la desaparición de la otrora fuerza política hegemónica o su exclusión en la construcción del juego democrático. En este sentido, la transición de la democracia en México supone, dada la estructura constitucional del país sobre la que se construye (separación de poderes, federalismo, municipalismo) el paso del ejercicio 'monopólico' del poder, al ejercicio del poder 'compartido'2

El proceso de transformación se acompaña de un gran ejercicio de reflexión sobre temas fundamentales de la arena constitucional: desde la posibilidad de reelección de los miembros del Poder Legislativo, o la propuesta de una nueva Constitución, la conveniencia o no de continuar con el sistema presidencial versus el sistema parlamentario, así como el replanteamiento de las cuestiones relativas a la responsabilidad de los servidores públicos, entre otros.

La revisión al sistema de división de poderes, principal "sistema de frenos y contrapesos jurídicos entre las diversas partes de una constitución"3, se perfila como fundamental en este replanteamiento de paradigmas; Locke y Montesquieu de vuelta al ruedo. Cada vez más se acentúa la reflexión en torno a los controles de los poderes, sus órbitas, los matices de su interacción -siempre de acuerdo a los intereses del propio aparato estatal4- su eficacia, y sus limitaciones, que los hace objeto de una revisión acusiosa entre sí y por parte de los actores políticos. En la dinámica del diseño constitucional de los próximos años entrarán en juego las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, así como el papel preponderante que ha ido asumiendo el Poder Judicial, especialmente a partir de las reformas constitucionales de 1994 y 1996.

Por otro lado, esta teoría se ha visto redimensionada en diferentes términos, que van desde el fenómeno globalizador con todas sus implicaciones5: integración regional, acuerdos comerciales, prevalencia del ius cogens, procesos de internacionalización de la tutela a los derechos humanos -incluso a través del surgimiento de verdaderos organismos jurisdiccionales- en donde los compromisos asumidos en el marco de la comunidad internacional rompen los estereotipos de la organización doméstica, hasta la recomposición interna de una sociedad exigente, que busca controles más severos hacia los órganos y sus titulares, en un ejercicio en donde "lo democrático" también "dignifica por igual a las personas que, como gobernados, pueden exigir cuentas y responsabilizar a los que, representándolos, ejercen el poder político"6.

Adicionalmente, y de forma paralela a los procesos de acotamiento entre poderes (cheks and balances)7, de la sociedad y los actores políticos hacia los poderes, han surgido en el constitucionalismo contemporáneo los llamados "órganos constitucionales autónomos"8, cuya característica fundamental es precisamente su pertenencia al Estado pero sin depender de ninguno de los tres grandes poderes. El presente trabajo tiene por objeto plantear someramente el entorno jurídico de estos órganos, cuáles son sus principales características, su papel en el constitucionalismo mexicano contemporáneo, cuáles tienen tal categoría en nuestro orden jurídico, así como hacer notar algunos de los elementos que fortalecerían su presencia constitucional.

Notas comunes a los órganos constitucionales autónomos

Precisar rasgos comunes a los órganos constitucionales autónomos es más un ejercicio de prospectiva que de identificación, una búsqueda más que un recuento, una asignatura pendiente para el constitucionalismo contemporáneo. Esto se debe a que por un lado, no se ha profundizado lo suficiente en el tema por parte de los especialistas; algunos de ellos, al abordar este punto en particular, recurren por analogía a las características que apunta Manuel García Pelayo para el caso del Tribunal Constitucional: inmediatez, esencialidad, autonomía orgánica y funcional, dirección política, etc.9 Por otra parte, y al menos en el caso de México, las reformas al texto constitucional que han introducido estos órganos no han tomado en consideración ubicarlos en un solo rango y proponer rasgos comunes que los identifiquen en lo esencial y que, ulteriormente, permitan hacer las distinciones propias de su competencia técnica, cualidad que al fin de cuentas parece constituir su rasgo definitorio. Sin embargo, entre lo que ya está y se debe fortalecer, y lo que es necesario proponer, es posible señalar lo siguiente:

Independencia de los poderes.

Inicialmente y a propósito del replanteamiento a la teoría de la división de poderes, me parece que la aparición de los órganos constitucionales autónomos responde precisamente a una evolución, tanto en el discurso como en la praxis, del papel de los poderes en el Estado contemporáneo y que estos organismos, con los que tienen, como afirma García Pelayo, una "paridad de rango"10, se perfilan también como posibilidad efectiva de ejercicio del poder público. Así, el doble aspecto fundamental de estas entidades estriba, por una parte, en que son organismos del Estado, y por otra, en su previsión en el texto constitucional como autónomos, es decir, no subordinados al Ejecutivo, Legislativo o Judicial.

Debido a estas características, y ante la constatación de fenómenos como la corrupción de las entidades públicas vinculadas a los poderes, la falta real de equilibrios entre los mismos, y los excesos de los partidos en el juego político11, parece en ocasiones que los órganos constitucionales autónomos tendrían una prevalencia especial incluso por encima de los poderes, además de que algunos - pienso en el Tribunal Constitucional o el Ombudsman- han adquirido una relevancia de primerísimo orden12.

En este sentido, es conveniente distinguir las implicaciones concretas de su autonomía con relación a los poderes, así como puntualizar los elementos de cada uno, a fin de precisar cuáles tienen una relevancia especial, como es el caso del Tribunal Constitucional, cuya naturaleza jurídica lo sitúa, en la mayoría de los países que lo han incorporado a su vida institucional, como "el intérprete supremo de la Constitución. Esto supone que le corresponde al Tribunal una permanente labor de reconstrucción de la unidad del ordenamiento mediante su doctrina al determinar el sentido de los preceptos constitucionales. Esa labor jurisdiccional puede tener una relevancia política menor, pero es la que mayor incidencia tiene a la larga, por cuanto hace posible también la adaptación permanente de la Constitución a las nuevas realidades sociales"13

Por otra parte, es de advertirse que los órganos constitucionales autónomos contribuyen, no sólo a ampliar el margen de actuación de la entidad estatal por cauces diferentes a los tradicionales, sino también al redimensionamiento y al equilibrio de los poderes mismos, porque efectivamente se constituyen como un contrapeso eficiente, porque producen también mecanismos de control constitucional14, y promueven la participación ciudadana no partidista en la toma de decisiones fundamentales. En suma, porque como hace notar el Doctor Diego Valadés, el sólo postulado de la separación de poderes, no explica en nuestro tiempo la compleja trama del poder.15

Autonomía.

En México, a partir de 1980, la Constitución señala a cinco entidades como "autónomas":

Las universidades a las que la ley otorgue tal carácter, en el artículo 3º , fr VII (reforma publicada en el D.O.F. el 9 de junio de 1980).

El Banco de México, en el artículo 28, párrafo 6 (reforma publicada en el D.O.F. el 20 de agosto de 1993).

El Instituto

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