Constitucion Colombiana

Introducción

El Título XI de la Constitución aborda el tema relativo a la forma como se distribuye espacialmente el poder. Las competencias, recursos y estructuras administrativas de las divisiones subnacionales determinan la forma de Estado de un país, el grado de independencia de la periferia respecto al centro y los niveles de relación y tutela interterritorial.

En el caso colombiano el ordenamiento territorial es de una gran riqueza y dinámica. Colombia es un Estado de una gran diversidad de espacios con características culturales, sociales y económicas muy distintas, que no es posible entender sin analizar brevemente su historia.

El Estado colombiano no fue el resultado del desarrollo de una secular unidad nacional, como en Europa, sino que primero fue una creación jurídica, esto es, fue antes un Estado que una nación. Además en Colombia hay más territorio que Estado. En efecto, como anota Fernando González, "Colombia existe como tierra alindada, más o menos aceptada por el resto del mundo como república, pero no hay la nacionalidad colombiana"

El surgimiento de una burguesía criolla en Colombia permitió la liberación de España a principios del siglo pasado, pero de allí no surgió un mercado nacional. Desde sus orígenes, la economía colombiana, como la latinoamericana, estuvo volcada hacia la exportación de sus recursos y materias primas, de suerte que apenas se logró establecer una red de comunicaciones que permitiera la salida de los productos al exterior, mientras que internamente las regiones permanecían incomunicadas entre sí.

En este sentido se inscribe la lucha a mediados del siglo pasado entre los centralistas y los federalistas, que desataron numerosas guerras internas clausuradas siempre con pactos de paz consignados en reformas constitucionales.

Si bien el centralismo que imperó desde 1886 sirvió para generar una cierta unidad nacional -salvo el caso de Panamá- él fue impotente para solucionar los problemas estructurales de la sociedad colombiana.

A partir de los años setenta empezó a establecerse en el mundo un nuevo orden económico internacional; desde entonces se inicia un proceso en el que los capitales se transnacionalizan y los mercados se unifican. El Estado en consecuencia entra a revisar sus relaciones con la sociedad civil, su papel en la economía y su tamaño. La apertura económica, la desregulación, la privatización, la desestatización, la participación y la descentralización se imponen. Hacia dentro y hacia afuera el Estado se redimensiona.

Fue por ello que en la década de los ochenta se inició un ambicioso proceso de descentralización. Primero se municipalizaron algunas competencias nacionales. Los aspectos fiscales y políticos antecedieron incluso a los administrativos. Luego se crearon programas nacionales tendientes a superar los problemas que presentaban los municipios más pobres o de mayor violencia, al tiempo que se hacían esfuerzos por regionalizar el país. Y posteriormente se reformó la estructura sectorial nacional. Durante todo este tiempo el municipio colombiano se revitalizó y el departamento pasó a un segundo lugar.

Este era el estado del arte al momento de la Asamblea Nacional Constituyente. Allí primó un espíritu de consenso y conciliación, que se reflejó en un articulado extenso, ecléctico y democrático, consolidado a partir del método de la "agregación": se sumaron las partes, sin restar ni dividir.

El artículo 1º de la Constitución definió a Colombia como un Estado social de derecho. Esta fórmula no es una frase de cajón sino que implica el tránsito del Estado formal de derecho a un Estado en el que lo "social" es elemento esencial y conduce a definir el Estado en términos ontológicos. Ello se traduce entonces en la necesidad de asegurar que el "suelo axiológico" de la Carta, la dignidad humana en última instanciar, se traduzca en todas las dimensiones de la actividad del Estado, entre las que se encuentra desde luego el aspecto territorial. En otras palabras, la organización espacial del Estado no es un fin sino un medio para la mejor protección y desarrollo institucional de los derechos humanos.

La Constitución de 1991 tomó partido en la clásica discusión acerca de la forma de Estado, esto es, acerca de la resolución de la tensión que media entre Estado federal o unitario. En la Constituyente solo hubo una propuesta de Estado federal’. Las demás iniciativas apuntaban todas a un Estado unitario, con diversos grados de autonomía territorial, entre centralización y descentralización.

Ahora bien, es un hecho que los modelos teóricos puros de formas de Estado no existen en la realidad; lo que se presenta en la práctica es una amalgama de tendencias entre varios modelos. Incluso esta discusión del siglo pasado entre partidarios del sistema unitario y federal ha sido abandonada por la doctrina y hoy se reflexiona acerca de los nexos centro­ periferia en puntos concretos, casi siempre en el marco de un Estado autonómico. En este orden de ideas cabría preguntarse ¿qué tan cercano quedó el modelo colombiano de un régimen unitario o de un régimen federal? Sería fácil dar una respuesta formal: el artículo I" dice que Colombia es unitaria; empero, la respuesta sólo la dará la realidad, pues existen normas a lo largo del articulado de la Constitución que dejan un margen de maniobra en cualquiera de los dos sentidos. En otras palabras, el desarrollo legislativo y la interpretación constitucional serán los campos de batalla en el que se librará la lucha entre lo federal y lo unitario.

Además la reflexión acerca de la forma de Estado hace pasar a un segundo plano el énfasis de la Constituyente en las futuras entidades territoriales regiones y provincias, pues, al fin de cuentas, la pregunta de fondo no es cuantitativa -¿cuántas entidades territoriales habrá?-, sino cualitativa ¿ qué tan cerca estarán los departamentos de convertirse en Esta­ dos federales?. Será la real dinámica territorial la que responda a esta pregunta. Lo importante por lo pronto es que al menos la flexibilidad constitucional permite evolucionar en cualquiera de estas direcciones.

Lo que sí puede decirse al menos del modelo territorial colombiano es lo siguiente: se reconocen las entidades territoriales ya existentes y se proporciona el marco para la creación de futuras entidades; se definen algunos bloques de competencias que se ejercen por parte de las entidades autónomamente o en los términos que fije la ley; se protegen los re­ cursos financieros y las transferencias de las entidades; se crean mecanismos de coordinación interterritorial; por último, quedan ciertamente varias e importantes "zonas grises" en materias que duplican, centralizan, recentralizan o generan vacíos, las cuales deberán ser despejadas por la evolución política y legislativa. El ordenamiento territorial concreto es pues aún un modelo para armar.

Una reflexión adicional apunta a afirmar que el término "descentralización", consagrado en el artículo} o de la Carta, no era necesario, porque la palabra "autonomía" lo rebasa y lo subsume. Si bien la comisión codificadora de la Constituyente propuso suprimir la palabra autonomía de este artículo, en plenaria se rescató lo que se había aprobado en la comisión segunda, por considerar, con acierto, que autonomía implicaba aún más independencia para la periferia en relación con el centro que la simple descentralización.

De otra parte vale la pena citar in extenso la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre los nexos nación-autonomía de las entidades territoriales:

"El fortalecimiento de la unidad al cual alude el preámbulo de la Constitución no es el de la vieja concepción de unidad como sinónimo de centralismo ...

Esta es la razón para fortalecer la unidad desde la diversidad, mediante el reconocimiento de la variedad biológica, jurídica, política, territorial, religiosa.

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