Derecho Administrativo Sancionador

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Dentro de la Administración, el Derecho Sancionador tiene como finalidad mantener el orden del sistema y reprimir por medios coactivos, aquellas conductas contrarias a las políticas del ente estatal. Un sector de la doctrina define el poder sancionador dado a la Administración como aquel en virtud del cual “pueden imponerse sanciones a quienes incurran en la inobservancia de las acciones u omisiones que le son impuestas por el ordenamiento normativo administrativo, o el que sea aplicable por la Administración Pública en cada caso”2. El Derecho Administrativo Sancionador es, ante todo, de índole administrativa, siendo lo sancionador una rama la misma, por lo que la aplicación de principios básicos del Derecho Penal debe estar orientado a garantizar derechos fundamentales de la persona, de lo cual debe 1 Abogada. Área de Asesoría de la Subgerencia Jurídica de la Caja Costarricense de Seguro Social. entenderse que no existe una relación de subordinación del Derecho Administrativo hacia el Derecho Penal, sino que ambos se encuentran en un mismo plano, siendo su única diferencia el grado de desarrollo alcanzado en materia sancionadora por el segundo.

El procedimiento administrativo sancionador es por completo escrito, lo cual hace necesario la conformación de un expediente donde se constaten todas las actuaciones realizadas tanto por la Administración como por el sujeto investigado y mediante el cual se pueda comprobar la existencia o no del hecho atribuido, a fin de determinar la responsabilidad correspondiente.

Es necesario señalar que, para efectos del presente trabajo, se entenderá por procedimiento el conjunto de trámites y formalidades que debe observar la Administración Pública cuando desarrolla las actividades a ella encomendadas, todo en relación a la emisión de un acto final.

PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Si bien es cierto, los principios generales del procedimiento administrativo se establecen a partir del artículo 214 de la LGAP, de la lectura del numeral 229 de dicho cuerpo normativo, se desprende la posibilidad de aplicar de forma supletoria otros principios no establecidos en la LGAP, incluso los que rigen el Derecho Penal.

1. PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Dentro de la ideología de un Estado Democrático de Derecho, el principio de legalidad constituye uno de sus fundamentos y, para el caso de la Administración, supone que esta se encuentra sometida plenamente a la Ley y al Derecho. Para la nuestra jurisprudencia3 el principio de legalidad “implica que la acción administrativa debe necesariamente, adecuarse a la totalidad del sistema normativo escrito o no escrito, o sea a lo que solemos llamar bloque de legalidad (…) en todo momento requiere de una habilitación normativa que a un propio tiempo justifique y autorice la conducta desplegada para que esta pueda considerarse lícita, y más que lícita, no prohibida”. El principio de legalidad está contenido en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la LGAP. De igual forma, el artículo 49 constitucional busca garantizar la legalidad de la función administrativa; sin embargo, dicho precepto debe ser analizado con detalle, toda vez en que este tiene un régimen de control revisor, al cual un sector

doctrinal ha denominado como mixto, donde además de contemplar el aspecto objetivo de verificación de legalidad de la conducta administrativa –activa o inactiva-, se orienta a garantizar los derechos subjetivos e intereses legítimos de la persona, todo lo cual permite proteger tanto al individuo como a la legalidad. Para el profesor GONZÁLEZ CAMACHO4, se trata de un nuevo modelo a seguir en lo contencioso-administrativo, lo cual resulta de total aplicación cuando de procedimientos administrativos se habla, toda vez que permite observar ya no solo la potestad sancionadora que tiene el ente estatal, sino que además se pueden visualizar las actuaciones que dentro de la misma se generen, bajo una óptica garantista, donde el procedimiento administrativo sancionador se constituya en una verdadera garantía a favor de la persona, evitando actuaciones arbitrarias y la consecuente imposición de sanciones cuyo único fin sea mostrar el poder estatal. Como manifestaciones del principio en estudio, encontramos la reserva legal y la tipicidad, la primera en el orden formal, mientras que la segunda está referida a un plano material.

1.1. RESERVA LEGAL

Esta es vista desde dos ámbitos, por una parte, solo por Ley se regula toda la materia a

ella reservada por el legislador –reserva de Ley-; y, por otro lado en materia

reglamentaria, donde se desarrolla y complementa la Ley. Respecto a este punto, NIETO GARCIA5 considera que la reserva legal podría articularse dentro del Derecho punitivo del Estado “a lo ancho de círculos concéntricos en los que se iría diluyendo el rigor de su exigencia desde el interior a la periferia. El círculo central sería el Derecho Penal; luego vendría del Derecho Administrativo Sancionador de protección del orden general y un tercero para las relaciones especiales de sujeción. A los que aún podría añadirse un cuarto círculo para el Derecho disciplinario”.

1.2. TIPICIDAD

Por su parte, la tipicidad se refiere a la exigencia hecha a la Administración para que de

manera previa a la conducta reprochada, se establezcan las infracciones en las que

puede incurrir un sujeto, así como las correspondientes sanciones que le podrían ser

aplicadas en caso de comprobarse el hecho que se le atribuye, todo lo cual viene a

garantizar el principio de seguridad jurídica que necesariamente debe impregnar los

diferentes ámbitos de la materia sancionadora.

Para la Sala Constitucional6, “en el derecho disciplinario, en razón del fin que persigue,

cual es la protección del orden social general, y de la materia que regula, --la disciplina- , la determinación de la infracción disciplinaria es menos exigente que la sanción penal, ya que comprende hechos que pueden ser calificados como violación de los deberes del funcionamiento, que en algunas legislaciones no están especificados, y, en otras, sí. De manera que, el ejercicio de este poder es discrecional, de allí que proceda aplicar sanciones por cualquier falta a los deberes funcionales, sin necesidad de que estén detalladas concretamente como hecho sancionatorio, por lo cual, la enumeración que de los hechos punibles se haga vía reglamentaria no tiene carácter limitativo.”.

2. PRINCIPIO DE CULPABILIDAD

Este principio, importado del Derecho Penal, es aplicado en el ámbito del Derecho

Administrativo, con matices propios. A nivel penal, el principio de culpabilidad se entiende bajo el precepto “no hay pena si la conducta no le es reprochable al autor” y se fundamenta en la necesaria aceptación de que el hombre es un ente capaz de autodeterminarse. El artículo 199 de la LGAP establece como requisito para atribuir responsabilidad a un funcionario público ante terceros, que este haya actuado con dolo o culpa grave en el cumplimiento de sus funciones. En este punto, es necesario recordar que tanto el dolo –actuar intencional- como la culpa –falta al deber de cuidado- constituyen elementos esenciales de la culpabilidad, sin los cuales no cabe atribución de responsabilidad alguna para el funcionario que haya cometido una falta.

Según NIETO GARCÍA7, “la culpabilidad es exigible en las infracciones administrativas, pero no en los mismos términos que en el Derecho Penal y a los juristas corresponde determinar cuáles son sus peculiaridades”, por lo que propone que la solución a dicha cuestión debe buscarse en dos ideas fundamentales: la diligencia exigible y la buena fe. Respecto de la primera, la responsabilidad el sujeto le será exigida no por los conocimientos reales que tenga, sino por los conocimientos exigibles a la diligencia debida, la cual puede variar de acuerdo al entorno en que se desarrolla la persona. Como complemento de esto, se encuentra la buena fe, que es de

gran relevancia para el Derecho Administrativo Sancionador; está referida a las relaciones entre el autor y la Administración. Como excluyente de culpabilidad deberá comprobarse la buena fe con que ha actuado el infractor al momento de cometer la falta.

3. PRINCIPIO DE OFICIOSIDAD

Se refiere a la facultad dada a la Administración para ordenar y efectuar actos dentro de un procedimiento, aunque éstos no hayan sido expresamente solicitados por alguna de las partes. Para DROMI,8 por medio del principio en comentario “incumbe a la autoridad administrativa dirigir el procedimiento y ordenar la práctica de cuanto sea conveniente para el esclarecimiento y resolución de la cuestión planteada. El principio de oficialidad es el que domina el procedimiento administrativo”. El artículo 222.1 de la LGAP, viene a establecer dicho principio cuando indica: “El impulso del procedimiento administrativo se realizará de oficio, sin perjuicio del que puedan darle las partes”. En relación con el inicio del procedimiento, nuestro ordenamiento jurídico establece que el mismo podrá darse de oficio (art. 284 LGAP) y, en el caso específico de las actuaciones que competen al Órgano Director, se tiene que este deberá diligenciar el procedimiento administrativo con la clara intención de lograr un máximo de celeridad y eficiencia, evitando cualquier retardo grave e injustificado que pueda eventualmente derechos e intereses del administrado (art. 225.2 LGAP).

4. PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD

Con este principio se procura garantizar que en la búsqueda de la verdad real,

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