ECuador Un Pais Vulnerable

EN TIERRA SEGURA DESASTRES NATURALES Y TENENCIA DE LA TIERRA DESASTRES NATURALES Y TENENCIA DE LA TIERRA

Ecuador

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El país, además, por sus condiciones geomorfológicas y el efecto de la actividad humana es propenso a procesos como deslizamientos, avalanchas de lodo y erosión cuando se producen episodios climáticos de intensas lluvias. En las últimas décadas, el Ecuador ha sido escenario de fenómenos naturales de considerable magnitud que han afectado de manera particularmente grave a la población más vulnerable: la población pobre de las áreas rurales (Recuadro 1). En el Ecuador, un 36,3 por ciento de la población se sitúa bajo el umbral de pobreza, porcentaje que asciende a un 61,5 en el área rural. La tendencia de los desastres naturales en el Ecuador muestra un aumento gradual del número de fenómenos y de la gravedad de su impacto, en particular de las inundaciones, sequías y temperaturas extremas: de los 29 desastres naturales de gran escala que han afectado al país en los últimos veinte años, el 59 por ciento tenía origen climático. Si bien el número de víctimas mortales causadas por los desastres naturales ha experimentado una disminución progresiva, existe un incremento significativo del número de damnificados, así como de la gravedad de las pérdidas socioeconómicas y ambientales. Los desastres históricos que han afectado a un mayor número de personas en el Ecuador aparecen representados en el Recuadro 2. Los desastres naturales, sin embargo, no son el simple resultado de las amenazas geofísicas o hidrometeorológicas o de un perfil territorial vulnerable: su probabilidad

RECUADRO 1. PRINCIPALES DESASTRES NATURALES EN EL ECUADOR (1982-2008)

Desastre Año Principales efectos sociales y económicos

Fenómeno El Niño 1982 307 fallecidos, 700 000 afectados, carreteras destruidas. Terremoto en 1987 3 500 fallecidos, 150 000 afectados, rotura de oleoductos y daños la región Amazónica estimados en 890 millones de USD. Deslizamiento 1993 100 fallecidos, 5 631 afectados, 741 viviendas destruidas, graves daños en cultivos, La Josefina infraestructuras públicas y red vial, pérdidas económicas directas estimadas en 148 millones de USD. Fenómeno El Niño 1997-98 293 fallecidos, 13 374 familias afectadas, daños estimados en 2 882 millones de USD (equivalente al 15% del PIB de 1997). Erupción del volcán 1999 2 000 personas desplazadas, daños en la salud y cierre del aeropuerto de Quito. Guagua Pichincha Erupciones del volcán desde En 1999: 20 000 evacuados, pérdidas estimadas en 17 millones de USD en el sector agrícola Tungurahua 1999 y en 12 millones en el turístico. Desde 2001, 50 000 personas evacuadas y daños en la salud de los afectados por las emisiones de ceniza, graves pérdidas económicas. Inundaciones en gran 2008 62 fallecidos, 9 desaparecidos, 90 310 familias afectadas, carreteras destruidas, 150 000 ha parte del país de cultivos perdidos, daños incalculables.

Fuente: Jordán & Asociados, Estudio: desastres naturales y tenencia de la tierra de los pobres, 2008.

RECUADRO 2. DESASTRES HISTÓRICOS EN EL ECUADOR

Desastre Fecha Total personas afectadas

Sequía Marzo 1964 600 000 Inundación 08/04/1970 140 500 Inundación Noviembre 1982 700 000 Inundación 04/08/1983 200 000 Terremoto 05/03/1987 150 000 Inundación 24/03/1992 205 000 Volcán 03/11/2002 128 150 Volcán 14/08/2006 300 013 Inundación 30/01/2008 289 122

Fuente: EM-DAT: The OFDA/CRED International Disaster Database, www.emdat.be – Universidad Católica de Lovaina, Bruselas, Bélgica, septiembre de 2008.

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de aparición y su impacto se ven incrementados en gran medida por factores fruto de actividades humanas, capaces de generar también a su vez nuevas amenazas. Así, en el Ecuador la topografía irregular, sumada a una deforestación significativa causada por la conjunción de los fenómenos naturales y la acción del hombre, provoca una alta vulnerabilidad en las poblaciones que se asientan en esas zonas. El problema no se da sólo en las áreas rurales sino también en las ciudades, ya que los asentamientos urbanos marginales suelen ubicarse en zonas de alto riesgo por la deforestación. Sin acceso a la tierra ni la seguridad de la tenencia, la población vulnerable no tendrá posibilidad de mejorar sus medios de vida.

Tierra y vulnerabilidad

En el Ecuador, el proceso de reforma agraria que se inició en 1964 no ha desembocado en una distribución de la tierra más equitativa: las mejores tierras siguen aún concentradas en pocas manos. La Ley de Desarrollo Agrario de 1994 tenía como propósito impulsar los procesos de modernización sectorial y consolidar una nueva estructura de concentración de la tierra apoyada por el sector empresarial. Cobraron así especial relieve las variables

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económicas productivas y se dejaron de lado las sociales, culturales y ecológicas, a la vez que se privilegió el mercado de tierras como estrategia para mejorar la eficiencia y los niveles de producción y productividad en el campo, limitando el acceso de los pequeños campesinos a la tierra. En consecuencia, los pequeños productores se vieron forzados a ocupar las tierras de altura y los suelos de menor calidad y alta erosión, con la consecuente degradación de los

©FAO/P. Johnson

La vulnerabilidad ante los desastres naturales está estrechamente enraizada con condiciones sociales, económicas, ambientales y de seguridad de tenencia de la tierra preexistentes. El riesgo no puede evaluarse ni puede abordarse su gestión sin tener en cuenta estos factores y, más en concreto, sin realizar un pormenorizado análisis de las cuestiones relacionadas con la tierra (distribución, uso y seguridad de la tenencia). « »

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páramos, bosques de neblina y las fuentes de agua. No obstante, la nueva Constitución de 2008, ha dado un importante paso adelante al establecer en el artículo 282 que “el Estado normará el uso y acceso a la tierra, que deberá cumplir la función social y ambiental. Un fondo nacional de tierra, establecido por ley, regulará el acceso equitativo de campesinos y campesinas a la tierra. Se prohíbe el latifundio y la concentración de la tierra, así como el acaparamiento o privatización del agua y sus fuentes”.

Tenencia de la tierra y gestión de riesgos

La Ley de Desarrollo Agrario de 1994 establece, como una de las políticas para el fomento, desarrollo y

protección integrales del sector, la garantía de la seguridad en la tenencia individual y colectiva de la tierra. No obstante, en el Ecuador sólo un 68,4 por ciento de las tierras agrícolas tiene título de propiedad, mientras que un 6,7 por ciento son explotadas sin poseer ningún título de propiedad o contrato de arrendamiento y sin pagar renta alguna. Durante el evento de El Niño de los años 1997-98, la prioridad del Gobierno se centró en la reconstrucción de las obras de infraestructura física, principalmente vías, puentes, centros escolares y de salud, así como en la instalación de albergues para el reasentamiento temporal de los desplazados, entrega de raciones alimenticias y vituallas, y envío de brigadas de salud. Lo mismo sucedió tras el desastre de “La Josefina” o las distintas erupciones del volcán Tungurahua: las intervenciones públicas han concedido en todos los casos prioridad a la organización post-desastre y la atención de la emergencia y no han contemplado las cuestiones relacionadas con la tenencia de la tierra. Es innegable, sin embargo, que la tenencia de la tierra y los derechos de propiedad sobre ella resultan indispensables no sólo para el desarrollo económico y social sostenible y la mitigación de la pobreza, sino también para la gestión del riesgo y la reducción del impacto de los desastres naturales. El alto nivel de inseguridad en la tenencia hace que, con frecuencia,

©FAO/R. Faidutti

La distribución no equitativa de la tierra y la falta de seguridad en la tenencia hace que los campesinos sin tierra se concentren en zonas marginales de alto riesgo, lo que aumenta su vulnerabilidad y genera al mismo tiempo nuevas amenazas naturales. » «

la población vulnerable asentada en zonas de riesgo se resista a abandonar su lugar de residencia a pesar del peligro para no perder sus derechos sobre la tierra. Asimismo, la falta de títulos de propiedad impide que, en muchos casos, la población afectada pueda acceder al crédito usando la tierra como garantía. Por su parte, los gobiernos deben disponer de información fiable sobre la propiedad de la tierra a fin de planificar las medidas de respuesta en casos de emergencia y reducir la vulnerabilidad de la población ante los desastres.

Marco político e institucional

Hasta el año 2008, la responsabilidad de prevenir, evitar, reducir y reparar los efectos de las catástrofes, tanto de origen natural como humano, estaba a cargo de la Dirección Nacional de Defensa Civil, que a través del Sistema de Defensa Civil, formado por organismos del sector público y privado, ejercía una acción permanente de protección a la población y sus bienes, si bien ante fenómenos naturales de gran magnitud, como el represamiento de la Josefina o el fenómeno de El Niño, la falta de un sistema nacional integral de gestión del riesgo obligó a delegar la atención de emergencias a una serie de organismos creados para tal fin (CORPECUADOR, COPEFEN y CPOE). Las intervenciones se orientaron de manera prioritaria a la atención y mitigación posterior a los desastres, así como a las tareas de rehabilitación y reconstrucción. Desde mayo de 2008, sin embargo, frente a los desastres

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