El crecimiento del Estado

1. El crecimiento del Estado

El período que cubre entre mediados de los ochenta y mediados de los noventa fue también una etapa de grandes cambios en el tamaño y estructura del Estado. Desde el punto de vista cuantitativo, el segundo lustro de los ochenta fue un período de saneamiento fiscal, lo cual exigió aumentar los ingresos y reducir y posteriormente estabilizar los gastos del sector público consolidado. Esta etapa estuvo sucedida, en la primera mitad de los años noventa, por un fuerte crecimiento del gasto público, uno de los más espectaculares de la historia económica nacional. Esta expansión cuantitativa estuvo acompañada de grandes cambios en la estructura del Estado y de apertura a la actividad privada de espacios tradicionalmente reservados al sector público.

El gráfico 8.4 muestra la evolución de los grandes agregados del sector público no financiero, neto de transferencias intragubernamentales11. Como se puede apreciar, el proceso de ajuste de mediados de los años ochenta tuvo dos elementos destacados. El primero fue la reducción y estabilización de los niveles de gasto. El gasto total, neto de transferencias, que había crecido rápidamente a fines de los setenta y comienzos de los ochenta, hasta superar, en 1983 y 1984, el 26% del PIB, se redujo a un promedio de 24% entre 1985 y 1990. Esta estabilización recayó fundamentalmente sobre la inversión, aunque también, en las etapas iniciales del proceso de ajuste, sobre los gastos corrientes. El segundo fue el aumento en los ingresos, tanto tributarios como no tributarios. En el caso de los tributarios, el elemento más importante fue el incremento de los impuestos nacionales, gracias a los sucesivos recargos arancelarios decretados para frenar las importaciones, y a las reformas tributarias de 1983 y 1986, que modificaron sustancialmente los impuestos a la renta y a las ventas (este último fue transformado en Impuesto al Valor Agregado, IVA, mediante las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno en la primera de dichas reformas).

La estabilización del gasto fue sucedida por un rápido crecimiento durante el primer lustro de los noventa. Esta expansión se ha concentrado fundamentalmente en gastos corrientes, aunque en algunos años parcialmente en gastos de inversión. A diferencia, sin embargo, de la expansión previa que experimentó el sector público a fines de los años setenta y comienzos de los ochenta, la de los noventa ha sido financiada por un crecimiento simultáneo de los ingresos corrientes, con lo cual las finanzas del sector público consolidado se han mantenido en equilibrio. No obstante, la dinámica continua del gasto, que se refleja en la multiplicidad de leyes de gasto decretadas por el Congreso a partir de 1992, comenzó a generar un desajuste estructural de las finanzas públicas, que se ha hecho cada vez más evidente a medida que avanza la década. Esto es particularmente cierto en el caso del Gobierno Nacional que, pese al crecimiento en los ingresos, comenzó a enfrentar presiones deficitarias agudas en 1995 y 1996.

Durante la década de los noventa, los mayores ingresos han provenido fundamentalmente de dos fuentes. La primera ha sido las tres reformas de los impuestos nacionales que se llevaron a cabo en 1990, 1992 y 1995. Como resultado de ellas, la tarifa del IVA se elevó del 10 al 16%, y la de renta de sociedades del 30 al 35%12. Cabe anotar que, mientras la reforma de 1990 se orientó en parte a compensar la reducción de aranceles, decretada como parte de las medidas de liberación de importaciones, las de 1992 y 1995 tuvieron como propósito explícito financiar el incremento en gastos. La segunda fuente de aumento de los ingresos ha sido de las cotizaciones a la Seguridad Social, las cuales se elevaron utilizando, primero, las facultades del ISS y posteriormente las de la Ley 100 de 1993, que reformó de manera integral el sistema de seguridad social en Colombia. De esta manera, las cotizaciones básicas, como proporción de los salarios, se elevaron del 13.5% en 1990 al 25.5% en 1996, cuando culminó la etapa de incremento gradual de las contribuciones decretado por la Ley 100.

Como reflejo de los mayores ingresos, la expansión del gasto ha estado igualmente concentrada en el Gobierno Nacional y en la Seguridad Social (cuadro 8.6). En el primer caso, las fuentes de expansión han sido fundamentalmente tres: el aumento de los gastos de defensa y justicia, las mayores transferencias a los departamentos y municipios para inversión social, y las transferencias a la seguridad social. Nótese que, aunque los gastos de inversión del Gobierno Nacional se recuperaron en 1991 y han seguido aumentando ligeramente en años posteriores, siguen siendo muy inferiores a los niveles de 1981-1985, cuando alcanzaron, en promedio, un 3.0% del PIB. Como se puede observar, tres cuartas partes de la expansión del gasto del Gobierno Nacional se han destinado, por vía de mayores transferencias, a otras entidades públicas. De esta manera, el Gobierno Central se ha convertido, cada vez más, en un canal de generación de ingresos para otros niveles de Gobierno.

Dos de estos procesos, la expansión del aparato judicial y las transferencias regionales, fueron un resultado directo de las decisiones de la Asamblea Constituyente en 1991. Los mayores gastos de defensa reflejan, por su parte, decisiones explícitas de incrementar el pie de fuerza y mejorar las remuneraciones y la dotación de las fuerzas militares. Las transferencias del Gobierno Nacional a la seguridad social han tenido, por su parte, dos orígenes diferentes: el incremento sustancial en el número de pensionados a cargo de la Nación y la Ley 100, que elevó e hizo efectivas las cotizaciones a la seguridad social correspondientes a los trabajadores del Estado y decretó unos aportes nacionales a los fondos de solidaridad creados en dicha Ley.

Como resultado del incremento en las mesadas pensionales y de las mayores erogaciones en salud, los gastos del sistema de seguridad social también han aumentado considerablemente en los años noventa. Sin embargo, existe una diferencia notoria entre la evolución de las finanzas del Gobierno Nacional y las de la seguridad social: mientras, en el primer caso, el aumento de los gastos ha excedido el de los ingresos corrientes, generando un déficit creciente, en la seguridad social ha acontecido lo opuesto. De hecho, a mediados de la década, el superávit de la seguridad social se había convertido en una de las fuentes fundamentales de financiamiento del déficit del Gobierno Nacional.

La expansión del gasto del Gobierno Nacional y de la seguridad social ha estado acompañada por el crecimiento de los gobiernos regionales y locales. Aunque la fuente más importante de crecimiento ha sido las transferencias nacionales, esta expansión se ha apoyado también en los mayores recaudos tributarios de los municipios más grandes y en el uso creciente del endeudamiento interno por parte de algunas entidades territoriales.

Uno de los reflejos fundamentales de la expansión del gasto público ha sido el rápido crecimiento de la inversión (o gasto público) social. En efecto, la inversión social, que había oscilado en Colombia entre 1970 y 1992 entre el 7 y el 9% del PIB, aumentó rápidamente en los años siguientes, alcanzando el 12% del PIB en 1995 y se espera que supere el 13% en 1996 (gráfico 8.5). El punto de quiebre de esta serie indica claramente los efectos notorios que tuvo la expedición de las nuevas normas constitucionales en 1991, que ampliaron claramente las responsabilidades sociales del Estado. Este crecimiento ha tenido tres fuentes diferentes: la expansión de la seguridad social, las mayores transferencias de inversión social a los departamentos y municipios y los programas complementarios de la Nación, que han sido particularmente dinámicos durante la ejecución del Plan de Desarrollo de la Administración Samper, “El Salto Social”.

Uno de los elementos tradicionales de la economía colombiana había sido el tamaño reducido del gasto público en relación con los patrones internacionales. La escasez de recursos públicos era visualizada por muchos analistas como una restricción esencial para garantizar una provisión adecuada de bienes públicos. Esto era particularmente cierto de la inversión social. Para mediados de la década, era evidente que, aunque la provisión de bienes públicos enfrentaba todavía muchos problemas, las afirmaciones relativas al tamaño de los recursos y gastos del Estado, o a la inversión social, habían dejado de ser ciertas. Por el contrario, el sector público enfrentaba una verdadera crisis de crecimiento. La capacidad para sostener el crecimiento de la inversión social de los últimos años y, especialmente, para racionalizar y aumentar la eficiencia del gasto público serán, así, las tareas esenciales del manejo fiscal en el último lustro del siglo. 2. Los cambios en la estructura del Estado El crecimiento del Estado ha estado acompañado de grandes cambios en su estructura. Entre las múltiples transformaciones que se han experimentado, conviene, sin embargo, resaltar dos procesos. El primero es la descentralización. El segundo es la privatización de entidades públicas y la apertura al sector privado de áreas tradicionalmente reservadas al Estado.

Al igual que en otros países, las tendencias descentralistas se han expresado en Colombia en épocas recientes por dos vías diferentes: la primera ha estado asociada al debate sobre la racionalización del gasto público en un proceso de modernización estatal; la segunda a las discusiones sobre apertura democrática.

El primero de estos debates tiene como punto de partida la creación, en 1968, del situado fiscal y de

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