POLITICAS PUBLICAS

INTRODUCCION

Para ser más precisos, conviene usar el concepto de políticas públicas en relación con todos estos temas, ya que dichas políticas son la unidad mínima de transacción del sector público, tanto desde un punto de vista analítico como operativo.

Un buen gobierno es aquel cuyas políticas públicas logran los resultados más cercanos a los óptimos, para lo cual se requiere que ellas se diseñen, ejecuten y evalúen en las mejores condiciones y con la mayor utilidad social.

Es natural que en cada una de estas etapas haya fugas o pérdidas respecto de la situación óptima, así como que se planteen factores nuevos que vayan condicionando la realidad. Lo importante, sin embargo, es mantener la dirección.

Trayectoria óptima de una política pública

Para ello puede postularse que las políticas públicas serán mejores cuando cumplan diversos requisitos. En el mediano plazo, no puede haber un buen gobierno sin buenas políticas públicas.

Las políticas deben:

. Ser representativas, esto es, corresponder a un punto de la agenda pública y satisfacer una demanda social prioritaria. La falta de representatividad es un defecto de origen que se paga en democracia;

. Corresponder a las tareas propias del gobierno y no restar espacio a la comunidad o al sector privado.

. Estar integradas con otras políticas en un programa consistente, jerarquizado y financiable.

. Clarificar la responsabilidad del sector público, pero que también abra la participación de la comunidad y del sector privado en un muy vasto número de temas;

. Tener la gestión más adecuada a su propósito, estableciendo mayores responsabilidades en los ejecutores, sumada a mayor transparencia y responsabilidad;

. Ser objeto de controles internos y externos claros y rápidos;

. Ser evaluada en todos los casos;

POLITICAS PÚBLICAS

Son las respuestas que el Estado o poder público otorga a las necesidades de los gobernados, en forma de normas, instituciones, prestaciones, bienes públicos o servicios. En este sentido, está ligado directamente a la actividad del Estado en tanto ejecutor, es decir, aludiendo a la Administración del Estado, centralizada o descentralizada. Involucra una toma de decisiones y previamente un proceso de análisis y de valorización de dichas necesidades.

ORIGEN

¿De dónde salen las políticas públicas, para empezar su ciclo?

Es habitual que el origen de las políticas sea la agenda pública, el conjunto de temas que son objeto de discusión pública.

La agenda es determinada en un proceso vinculado a la dinámica de las relaciones de poder, a las características del sistema político y al tipo de relaciones existentes entre el Estado y la sociedad civil. Se trata de un proceso continuo, en el que se construyen legitimidades e ilegitimidades y se generan inclusiones y exclusiones, tanto de temas como de actores.

Agenda pública y gobernabilidad

En el mediano plazo, la agenda pública tiene diversos grados de concreción: algunos objetivos desaparecen o pierden apoyo mientras otros se realizan, total o parcialmente.

Las políticas tienen su génesis en la capacidad de una sociedad para definir su agenda pública en lo social, político y económico. Esto es la gobernabilidad democrática. Más que una restricción de los gobiernos, como suelen considerarla los gobiernos autoritarios, ella es una condición de la estabilidad y

4Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 16 (Feb. 2000). Caracas. del carácter reformista de la democracia. Para lograrla se requiere una institucionalidad política moderna y amplios espacios de participación.

Para llevar a la práctica algún aspecto de la agenda pública, es habitual que se requiera una acción social concertada. Los programas de estabilización y de reforma, y los consiguientes cambios institucionales, requieren un apoyo sostenido en sus diversas fases; también las propuestas para anticipar o superar situaciones críticas.

Por lo tanto, se requieren esfuerzos permanentes para analizar los argumentos en conjunto y plantear opciones jerarquizadas de políticas que sean consistentes, financiables y que cuenten con apoyo político sostenido. De ese modo se construye la voluntad política, en la relación entre gobernante y gobernados.

La capacidad de definir tal agenda pública en lo social, político y económico es determinante de la estabilidad y del carácter reformista de la democracia, así como de su respectivo pacto fiscal, ya que un requisito del desarrollo es que los procesos políticos y sociales tengan un curso preestablecido para la articulación de propósitos y la resolución de conflictos.

La gobernabilidad puede asegurarse de modo autoritario, por lo menos por un tiempo, pero es probable que lo sea de modo excluyente e inestable. La democracia, en cambio, es el sistema que posibilita, sin asegurarla, una gobernabilidad incluyente y estable. Lo segundo, ya que por definición este sistema permite cambiar a los malos gobernantes sin crisis mayores.

De las preferencias individuales a las sociales

Pero la articulación de un programa de objetivos nacionales encuentra una seria dificultad en la agregación de las preferencias individuales o de grupo.

Se dice que una conducta es racional si existe un orden de preferencias que explique las elecciones del individuo. Pero toda relación social es el resultado de la interacción de múltiples racionalidades distintas. ¿Cómo llegar a una racionalidad colectiva? ¿Cómo agregar las preferencias de manera satisfactoria?

Kenneth Arrow, Premio Nobel de Economía de 1972 (compartido con Hicks), plantea que, en ausencia de unanimidad plena y bajo hipótesis que parecen razonables, el interés colectivo no puede existir.

Arrow formula hipótesis o condiciones individuales y sociales necesarias para que tal agregación pueda darse. En cuanto a la escala social de preferencias, al igual que la individual, ella debe ser completa, ordinal, transitiva e independiente de las opciones irrelevantes; debe respetar el principio de Pareto, esto es, si nadie veta una opción y alguien la prefiere, ésta sube en la escala social; y la ordenación social debe reflejar las preferencias individuales de modo que se respete el principio de no-dictadura, de intimidad y el principio antiestratégico (de expresión de preferencias falsas).

En estas condiciones, el Teorema de la Imposibilidad de Arrow se enuncia así: no es posible construir una función de preferencia social que respete las tres condiciones sociales señaladas. Estas condiciones son incompatibles, lo que significa que no hay manera de conformar la voluntad general o ciudadana.

De este Teorema se desprenden varios corolarios, incluyendo uno referido a la capacidad de los grupos de presión para manipular las elecciones a su favor. Otro, que considera la posibilidad que tiene un partido de ganar las elecciones a pesar de una oposición mayoritaria a cada punto de su propuesta; es lo que se denomina la paradoja de Ostrogorsky.

Un intento de escape del Teorema de Arrow es la democracia directa, a partir de la cardinalización de las preferencias, de modo de invalidar el respectivo supuesto de dicho Teorema. Sin embargo, ella supone un grado de información muy elevado y tiene un limitado ámbito de aplicación.

Quizás la etapa de mayor significación sea la anterior a la votación, en la que se discuten las ventajas e inconvenientes de las alternativas planteadas. De este modo se precisan las alternativas, haciéndolas más homogéneas y reduciendo la posibilidad de agrupaciones no transitivas de preferencias. Por lo tanto, podría plantearse una función de utilidad total social maximizable, construida a partir de la agregación de

5Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 16 (Feb. 2000). Caracas. las utilidades individuales. Este es el intento utilitarista de Bentham.

El papel de la democracia

Frente a esta aparente falta de salida en el terreno analítico, sólo queda afirmar la posibilidad de articular un programa en el terreno privativo de lo político.

La política es la esfera de la decisión social. En ella son los ciudadanos quienes deben decidir. Los programas representan la posibilidad de una articulación social de preferencias individuales o de grupos que de otro modo podrían ser eternamente inconsistentes. Es en esta esfera donde los ciudadanos y sus agrupaciones de diverso tipo, incluyendo los partidos, pueden superar las restricciones del Teorema de la

Imposibilidad de Arrow.

Pero entonces se abren otras interrogantes.

La calidad de la democracia depende de la calidad de la participación. Los procesos de concertación suponen la existencia de una serie de factores, en cuanto a la participación de los agentes sociales, en la elaboración y toma de decisiones de políticas públicas, en la responsabilidad de las normas en la negociación y en la voluntad de colaboración entre las mismas.

Para que la concertación sea percibida como un ejercicio legítimo y conveniente, ella debe atender a los intereses de todos los ciudadanos. En este sentido conviene regular −y no pretender ignorar− los grupos de presión, así como las actividades de lobby. Por otra parte, la institucionalidad política debe ser puesta al día para que sirva a los ciudadanos y no sólo a una casta de insiders.

Junto al impulso de los acuerdos, se requiere generar escenarios que permitan encauzar y negociar conflictos nuevos e intereses contradictorios. De otro modo, el consenso se puede convertir en su propio

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