Resolución 5/X Govern Català

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

3885 Pleno. Sentencia 42/2014, de 25 de marzo de 2014. Impugnación de disposiciones autonómicas 1389-2013. Formulada por el Gobierno de la Nación respecto de la Resolución del Parlamento de Cataluña 5/X, de 23 de enero de 2013, por la que se aprueba la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña. Titularidad de la soberanía, principio de unidad de la Nación española y primacía de la Constitución: carácter jurídico de la Resolución impugnada, nulidad de la atribución del carácter de sujeto político y jurídico soberano al pueblo de Cataluña e interpretación conforme de las referencias que en la Resolución se hacen al «derecho a decidir».

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Enrique López y López y don Ricardo Enríquez Sancho, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA En la impugnación de disposiciones autonómicas (título V de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional) núm. 1389-2013, promovida por el Abogado del Estado, en representación del Gobierno, contra la Resolución del Parlamento de Cataluña 5/X, de 23 de enero de 2013, por la que se aprueba la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña. Han comparecido y formulado alegaciones los Letrados del Parlamento de Cataluña, en representación y defensa de la Cámara. Ha sido Ponente la Magistrada doña Adela Asua Batarrita, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes 1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 8 de marzo de 2013, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno, impugnó, al amparo de los arts. 161.2 CE y 76 y 77 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), la Resolución del Parlamento de Cataluña 5/X, de 23 de enero de 2013, por la que se aprueba la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña [«Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya» («BOPC») núm. 13, de 24 de enero de 2013]. En el escrito se hizo expresa invocación del art. 161.2 CE y del segundo inciso del art. 77 LOTC, a los efectos de que se acordase la suspensión de la Resolución impugnada. 2. La impugnación se funda en los motivos que a continuación sucintamente se resumen. a) El Abogado del Estado reproduce el contenido de la Resolución recurrida, que resulta del siguiente tenor: «Resolución 5/X del Parlamento de Cataluña, por la que se aprueba la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña.

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Pleno del Parlamento. El Pleno del Parlamento, en la sesión celebrada el 23 de enero de 2013, ha debatido el texto de la Propuesta de resolución de declaración de soberanía del pueblo catalán (tram. 250-00058/10), presentada por el Grupo Mixto (reg. 856), y las enmiendas presentadas por el Grupo Parlamentario del Partit Popular de Catalunya (reg. 1010); de la Propuesta de resolución de declaración sobre la soberanía y el derecho a decidir del pueblo de Cataluña (tram. 250-00059/10), presentada por el Grupo Parlamentario de Iniciativa per Catalunya Verds-Esquerra Unida i Alternativa (reg. 857), y las enmiendas presentadas por el Grupo Parlamentario del Partit Popular de Catalunya (reg. 1010) y por el Grupo Parlamentario de Convergència i Unió, el Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya y el Grupo Parlamentario de Iniciativa per Catalunya Verds–Esquerra Unida i Alternativa (reg. 1011); de la Propuesta de resolución de aprobación de la declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña (tram. 250-00060/10), presentada por el Grupo Parlamentario de Convergència i Unió y por el Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya (reg. 858), y las enmiendas presentadas por el Grupo Parlamentario del Partit Popular de Catalunya (reg. 1010), por el Grupo Parlamentario de Convergència i Unió, el Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya y el Grupo Parlamentario de Iniciativa per Catalunya Verds-Esquerra Unida i Alternativa (reg. 1011) y por el Grupo Parlamentario Socialista (reg.1012), y de la Propuesta de resolución sobre el derecho a decidir y la reforma de la Constitución (tram. 250-00062/10), presentada por el Grupo Parlamentario Socialista (reg. 861), y las enmiendas presentadas por el Grupo Parlamentario del Partit Popular de Catalunya (reg. 1010). Finalmente, de acuerdo con el artículo 146 del Reglamento, ha adoptado la siguiente Resolución Preámbulo El pueblo de Cataluña, a lo largo de su historia, ha manifestado democráticamente su voluntad de autogobernarse, con el objetivo de mejorar el progreso, el bienestar y la igualdad de oportunidades de toda la ciudadanía, y reforzar la cultura propia y la identidad colectiva. El autogobierno de Cataluña se fundamenta también en los derechos históricos del pueblo catalán, en sus instituciones seculares y en la tradición jurídica catalana. El parlamentarismo catalán tiene sus fundamentos en la edad media, con las asambleas de Pau i Treva y la Corte Condal. En el siglo XIV se creó la Diputación del General o Generalidad, que fue adquiriendo más autonomía hasta llegar a actuar, durante los siglos XVI y XVII, como gobierno del Principado de Cataluña. La caída de Barcelona en 1714, como consecuencia de la Guerra de Sucesión, supuso la abolición por parte de Felipe V con el Decreto de Nueva Planta del derecho público catalán y de las instituciones de autogobierno. Este itinerario histórico ha sido compartido con otros territorios, lo que ha configurado un espacio común lingüístico, cultural, social y económico, con vocación de reforzarse y promoverse desde el reconocimiento mutuo. Durante todo el siglo XX la voluntad de autogobernarse de las catalanas y los catalanes ha sido una constante. La creación de la Mancomunidad de Cataluña en 1914 fue un primer paso en la recuperación del autogobierno, abolido por la dictadura de Primo de Rivera. Con la proclamación de la Segunda República Española, en 1931, se constituyó un gobierno catalán, con el nombre de Generalidad de Cataluña, que se dotó de un estatuto de autonomía.

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La Generalidad fue abolida en 1939 por el general Franco, que instauró un régimen dictatorial que duró hasta 1975. La dictadura tuvo una resistencia activa del pueblo y el Gobierno de Cataluña. Uno de los hitos de la lucha por la libertad fue la creación de la Asamblea de Cataluña en 1971, previa a la recuperación de la Generalidad, con carácter provisional, con el regreso en 1977 de su presidente en el exilio. En la transición democrática, y en el contexto del nuevo sistema autonómico definido por la Constitución española de 1978, el pueblo de Cataluña aprobó en referéndum el Estatuto de autonomía de Cataluña en 1979 y celebró las primeras elecciones al Parlamento de Cataluña en 1980. En los últimos años, en la vía de la profundización democrática, una mayoría de las fuerzas políticas y sociales catalanas han impulsado medidas de transformación del marco político y jurídico. La más reciente se concretó en el proceso de reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña iniciado por el Parlamento en el año 2005. Las dificultades y negativas por parte de las instituciones del Estado español, entre las que cabe destacar la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, suponen un rechazo radical de la evolución democrática de las voluntades colectivas del pueblo catalán dentro del Estado español y crean las bases para una involución en el autogobierno, que hoy se expresa con total claridad en los aspectos políticos, competenciales, financieros, sociales, culturales y lingüísticos. El pueblo de Cataluña ha expresado de varias formas su voluntad de superar la actual situación de bloqueo dentro del Estado español. Las manifestaciones masivas de 10 de julio de 2010, con el lema ‟Somos una nación. Nosotros decidimosˮ, y de 11 de septiembre de 2012, con el lema ‟Cataluña, nuevo estado de Europa”, son expresión del rechazo de la ciudadanía hacia la falta de respeto a las decisiones del pueblo de Cataluña. El 27 de septiembre de 2012, mediante la Resolución 742/IX, el Parlamento constató la necesidad de que el pueblo de Cataluña pudiese determinar libre y democráticamente su futuro colectivo por medio de una consulta. Las últimas elecciones al Parlamento de Cataluña, el 25 de noviembre de 2012, expresaron y confirmaron esta voluntad de forma clara e inequívoca. Para llevar a cabo este proceso, el Parlamento de Cataluña, reunido al inicio de la décima legislatura, en representación de la voluntad de la ciudadanía de Cataluña expresada democráticamente en las últimas elecciones, aprueba la siguiente: DECLARACIÓN DE SOBERANÍA Y DEL DERECHO A DECIDIR DEL PUEBLO DE CATALUÑA De acuerdo con la voluntad mayoritaria expresada democráticamente por el pueblo de Cataluña, el Parlamento de Cataluña acuerda iniciar el proceso para hacer efectivo el ejercicio del derecho a decidir para que los ciudadanos y ciudadanas de Cataluña puedan decidir su futuro político colectivo, de acuerdo con los siguientes principios: Primero. Soberanía. El pueblo de Cataluña tiene, por razones de legitimidad democrática, carácter de sujeto político y jurídico soberano. Segundo. Legitimidad democrática. El proceso del ejercicio del derecho a decidir será escrupulosamente democrático y garantizará especialmente la pluralidad y el respeto de todas las opciones, mediante la deliberación y el diálogo en el seno de la sociedad catalana, con el objetivo de que el pronunciamiento que se derive sea la expresión mayoritaria de la voluntad popular, que será el garante fundamental del derecho a decidir.

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Tercero. Transparencia. Se facilitarán todas las herramientas necesarias para que el conjunto de la población y la sociedad civil catalana tenga toda la información y el conocimiento adecuado para ejercer el derecho a decidir y para que se promueva su participación en el proceso. Cuarto. Diálogo. Se dialogará y se negociará con el Estado español, con las instituciones europeas y con el conjunto de la comunidad internacional. Quinto. Cohesión social. Se garantizará la cohesión social y territorial del país y la voluntad expresada en múltiples ocasiones por la sociedad catalana de mantener Cataluña como un solo pueblo. Sexto. Europeísmo. Se defenderán y se promoverán los principios fundacionales de la Unión Europea, particularmente los derechos fundamentales de los ciudadanos, la democracia, el compromiso con el estado del bienestar, la solidaridad entre los diferentes pueblos de Europa y la apuesta por el progreso económico, social y cultural. Séptimo. Legalidad. Se utilizarán todos los marcos legales existentes para hacer efectivo el fortalecimiento democrático y el ejercicio del derecho a decidir. Octavo. Papel principal del Parlamento. El Parlamento, como institución que representa al pueblo de Cataluña, tiene un papel principal en este proceso y, por lo tanto, deben acordarse y concretarse los mecanismos y las dinámicas de trabajo que garanticen este principio. Noveno. Participación. El Parlamento de Cataluña y el Gobierno de la Generalidad deben hacer partícipes activos de todo este proceso al mundo local y al máximo de fuerzas políticas, de agentes económicos y sociales y de entidades culturales y cívicas de Cataluña, y deben concretar los mecanismos que garanticen este principio. El Parlamento de Cataluña anima a todos los ciudadanos y ciudadanas a ser protagonistas activos en el proceso democrático de ejercicio del derecho a decidir del pueblo de Cataluña.» b) El Abogado del Estado se refiere a continuación a los requisitos de admisibilidad del proceso constitucional. Considera que no parece discutible que se cumplan en este caso los requisitos de jurisdicción y competencia [arts. 161.2 CE y 2.1 f) LOTC], legitimación (arts. 161.2 CE y 76 LOTC), postulación (art. 82.1 LOTC), plazo (art. 76 LOTC) y forma (art. 85.1 LOTC), aunque admite que sí requiere una especial argumentación la idoneidad de la Resolución 5/X como posible objeto de este proceso constitucional a la luz de la doctrina del ATC 135/2004, de 20 de abril. La Resolución procede de una Asamblea Legislativa y pone fin, a diferencia del supuesto del ATC 135/2004, a un procedimiento parlamentario de naturaleza bien distinta al legislativo. En efecto, las resoluciones del tipo de la recurrida están reguladas en los arts. 145, 146 y 147 del Reglamento del Parlamento de Cataluña, preceptos que forman parte de la sección sexta dedicada a «[l]as propuestas de resolución», del capítulo III,

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intitulado «[e]l impulso y el control de la acción política y de gobierno», del título IV, que lleva por rúbrica «[d]el funcionamiento del Parlamento». Con arreglo al art. 145 del Reglamento del Parlamento de Cataluña las propuestas parlamentarias como la impugnada tienen por finalidad «impulsar la acción política y de gobierno» y pueden dirigirse «al Gobierno de la Generalitat o a la ciudadanía». En cuanto dirigidas al órgano máximo del Ejecutivo estas resoluciones sirven para ejercer la función de impulso y orientación de la acción de gobierno y su cumplimiento se somete al mismo control que el establecido para las mociones (art. 146.4, que remite al art. 140, ambos del mencionado Reglamento parlamentario). En cuanto emitidas para la ciudadanía pretenden favorecer e intensificar el debate político sobre alguna cuestión e impulsar la acción de los ciudadanos, como revela el último párrafo de la Resolución impugnada. Así pues, mediante dicha Resolución el Parlamento de Cataluña incita, estimula, empuja o impele –que son los significados de impulsar– a todos los ciudadanos de Cataluña a que participen activamente en una acción política que se caracteriza por constituir un desafío abierto a la Constitución y en especial a su art. 1.2. Y otro tanto prescribe como orientación política al Gobierno de la Generalitat, que queda obligado al cumplimiento de la Resolución aprobada por el Pleno de la Cámara. Es, asimismo, inequívoco que la Resolución es manifestación de la voluntad de la Comunidad Autónoma, procediendo de un órgano capaz de expresar su voluntad (ATC 135/2004), pues ha sido adoptada por el Parlamento de Cataluña, que representa políticamente a los ciudadanos (art. 55.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña: EAC) y una de cuyas funciones es la de «controlar e impulsar la acción política y de gobierno» (art. 55.2 EAC). No puede dudarse, por lo tanto, que es manifestación de la «voluntad de la Comunidad Autónoma» expresada por el «órgano supremo» de la representación popular catalana. También satisface la exigencia de desplegar «efectos jurídicos ad extra concretos y reales» (ATC 135/2004, FFJJ 4, 7 y 8). En este sentido, el Abogado del Estado entiende que el concepto de «efectos jurídicos» no ha de ser interpretado restrictivamente, resaltando que la integración en el ordenamiento o su innovación son características más genuinas de las normas, lo que no significa que los actos parlamentarios no normativos carezcan de efectos jurídicos, atendiendo al tipo de resolución parlamentaria de que se trate. En este caso, la Resolución tiene evidentes efectos ad extra como se desprende de la concisa descripción que se acaba de efectuar de su régimen jurídico. No se trata de un acto interno de la Cámara legislativa, ceñido al «ámbito de lo puramente doméstico» que resulta expresión ad intra de su autonomía, sino que «goza de relevancia jurídica externa» por afectar a «situaciones que exceden del ámbito de lo estrictamente propio del funcionamiento interno de la Cámara» (SSTC 90/1985, de 22 de julio, FJ 2; y 23/1990, de 15 de febrero, FJ 2; y ATC 706/1986, de 17 de septiembre, FJ 2). El texto de la propia Declaración indica que sus destinatarios son todos los «ciudadanos y ciudadanas de Cataluña», amén de orientar la acción del Gobierno de la Generalitat. Por lo que se refiere al primer tipo de efectos ad extra, que el Abogado del Estado califica de «generales» en cuanto miran a todos «los ciudadanos y ciudadanas de Cataluña», la Declaración pretende abrir un «proceso para hacer efectivo el ejercicio del derecho a decidir su futuro político colectivo» (párrafo introductorio) «mediante la deliberación y el diálogo en el seno de la sociedad catalana» a fin de que «el pronunciamiento que se derive sea la expresión mayoritaria de la voluntad popular, que será el garante fundamental del derecho a decidir» (principio de «Legitimidad democrática»). El Parlamento fija como principios que «el conjunto de la población y de la sociedad civil catalana» tenga «toda la información y el conocimiento adecuado para ejercer el derecho a decidir» y que «se promueva su participación en el proceso» («Transparencia»). Respecto a la participación, el principio noveno –así denominado– persigue «hacer partícipes activos de todo el proceso al mundo local y al máximo de fuerzas políticas, de agentes económicos y sociales y de entidades culturales y cívicas de Cataluña».

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El otro tipo de efectos ad extra –continúa el Abogado del Estado– se refiere a la orientación de la acción del Gobierno de la Generalitat, que se encuadra en las relaciones entre Parlamento y Gobierno. La aspiración a orientar la acción del ejecutivo aparece sobre todo en los principios o directrices cuarto («Diálogo»), octavo («Legalidad») y noveno («Participación»). La negociación ordenada en el principio cuarto («se negociará») con el «Estado español», las «instituciones europeas» y «el conjunto de la comunidad internacional» sólo puede ser tarea del Gobierno de la Generalitat, que es quien «dirige la acción política» (art. 68.1 EAC). La utilización de «todos los marcos legales existentes» (principio séptimo) es mandato también para el Gobierno, el cual, finalmente, es mencionado en el principio noveno («Participación») para señalarle como deber el cumplimiento de una tarea promocional de la «participación activa» en «todo este proceso». Si el Parlamento prescribe estos fines o estas políticas, va de suyo que podrá controlar cómo las ha cumplido el Gobierno de la Generalitat y, en efecto, así lo establece el art. 146.4 del Reglamento del Parlamento de Cataluña. El Abogado del Estado señala como prueba de los efectos ad extra referidos, la declaración del Presidente de la Generalitat efectuada el día 8 de febrero de 2013, extraída de la página web de la Generalitat, en la que ha manifestado que los países «también tienen el derecho a decidir su máximo autogobierno y su futuro, y contra eso no hay normas, ni leyes, ni constituciones, ni interpretaciones posibles, es un tema de voluntad de la gente y de derechos que todo el mundo tendría que proteger». Para el Abogado del Estado hay perfecta concordancia entre el contenido de la Resolución impugnada y la declaración transcrita de quien «dirige la acción del Gobierno» de la Generalitat, además de tener «la representación ordinaria del Estado en Cataluña». Otro ejemplo de la sujeción del Gobierno de la Generalitat a la orientación prescrita por la Resolución recurrida la ve el Abogado del Estado en el Decreto 113/2013, de 12 de febrero, de creación del Consejo Asesor para la Transición Nacional, a fin de asesorar al Gobierno en «la identificación e impulso de estructuras de estado y/o aspectos necesarios para llevar a cabo la consulta» (art. 1). Entre las funciones que se atribuyen al Consejo está la de «analizar e identificar todas las alternativas jurídicas disponibles sobre el proceso de transición nacional» (cfr. el principio «Legalidad» de la Resolución); la de «proponer actuaciones e impulsar la difusión del proceso de transición nacional entre la comunidad internacional e identificar apoyos» (cfr. el principio «Diálogo» de la Resolución); y, en fin, la de «asesorar al Gobierno para desplegar las relaciones institucionales en Cataluña a fin de garantizar el conjunto del proceso» (cfr. los principios «Papel principal del Parlamento» y «Participación» de la Resolución). A las anteriores consideraciones, el Abogado del Estado añade que con base en el art. 3.1 del Código civil los antecedentes se convierten en criterio hermenéutico de toda norma jurídica, por lo que la Resolución impugnada tiene, en todo caso, la eficacia ad extra de constituir un elemento interpretativo cualificado, dada su autoría, de la actividad normativa de la Generalitat de Cataluña. De otra parte, entiende que la distinción en este caso entre «efectos políticos» y «efectos jurídicos concretos y reales» carece de relevancia, pues la Resolución impugnada tienen efectos jurídicos y políticos, no siendo tampoco relevante el grado de obligatoriedad o vinculación que dimane de la misma, dado que son concebibles efectos jurídicos de mayor o menor intensidad vinculatoria. La carencia de «efectos jurídicos vinculantes» (STC 40/2003, de 27 de diciembre, FJ 3) no significa carencia de efectos jurídicos tout court, como lo revela la aspiración a obtener una conducta determinada de «sujetos u órganos que no forman parte de la Cámara», y el hecho mismo de que se enlace con funciones típicas de las asambleas representativas, como el impulso y el control político. El efecto jurídico de la Resolución es prescribir al Gobierno de la Generalitat una finalidad cuyo cumplimiento el propio Parlamento controla, y al propio tiempo promover la adhesión de los ciudadanos catalanes a un proceso político, finalidad que podría calificarse de promocional, pero que no es irrelevante para el derecho, en cuanto supone fomentar un peculiar modo de acción política ciudadana basada en el principio de que

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sólo y exclusivamente los catalanes tienen «derecho a decidir su futuro político colectivo». La Resolución tiene, pues, claro efecto jurídico sobre el Gobierno autonómico en la medida en que le insta a la consecución de una cierta finalidad prescrita y controla que esa finalidad se cumpla. Y tiene igual efecto jurídico sobre la ciudadanía en cuanto pretende activar y promover el ejercicio de libre opinión [art. 20.1 a) CE] y participación en los asuntos públicos (art. 23.1 CE). Finalmente, en relación con la idoneidad de la Resolución para ser objeto del proceso constitucional regulado en los arts. 76 y 77 LOTC, el Abogado del Estado señala, con base en uno de los Votos particulares al ATC 135/2004 sobre la razón de ser del referido proceso constitucional, que no podrá dudarse que aquella resolución representa una «iniciativa parcial» tendente a «alterar unilateralmente el equilibrio» del Estado español global, por lo que estaría justificado el uso del procedimiento impugnatorio del art. 161.2 CE y el título V de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en la función de garantía que señala el citado Voto particular. A tal efecto no puede constituir obstáculo la falta de impugnación de las anteriores resoluciones parlamentarias declaratorias del derecho de autodeterminación, del «derecho a decidir» o de la soberanía nacional de Cataluña, pues tal circunstancia no crea una suerte de acto propio del Gobierno –acto negativo u omisivo– que impida impugnar la Resolución 5/X. En otras palabras, la inexistencia de anteriores impugnaciones no purga la inconstitucionalidad que, por razón de su contenido, exhibe la Resolución ahora recurrida. c) Las alegaciones del Abogado del Estado se centran seguidamente en lo que califica como «manifiesta inconstitucionalidad» de la Resolución impugnada por violar los arts. 1.2, 2, 9.1 y 168 CE y los arts. 1 y 2.4 EAC en la interpretación que recibieron en la STC 31/2010, 28 de junio. La cláusula capital de la Declaración incorporada a aquella Resolución es el principio primero («Soberanía»), que se incluye además en el título que se le ha dado y que dota de sentido político y jurídico al resto del acto parlamentario, así en su preámbulo como en la posterior Declaración. El significado esencial de la Declaración estriba en que el Parlamento de Cataluña, que «representa al pueblo de Cataluña» (art. 55.1 EAC), declara soberano al pueblo catalán («Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña») y, consecuentemente, el pueblo catalán, por sí solo, tiene derecho –todo en presente indicativo: «en términos de efectividad actual e incondicionada» y «como una realidad actual y efectiva» dice el Consejo de Estado– a «decidir su futuro político» justamente porque es soberano como «sujeto político y jurídico». Esta afirmación de soberanía del pueblo catalán –como un quid existente «de manera actual y efectiva»– es, ni más ni menos, que un acto de poder constituyente. Planteada en estos términos, el contenido de la declaración viola con total evidencia los arts. 1.2, 2, 9.1 y 168 CE y los arts. 1 y 2.4 EAC. Con arreglo al art. 1.2 CE «[l]a soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado». La Constitución misma es un acto constituyente del pueblo español como se refleja en su preámbulo. En el art. 1.2 CE el término «Estado» debe tomarse en su acepción global, en la que emplea el art. 137 CE, como ha declarado la jurisprudencia constitucional (SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3; 12/1985, de 30 de enero, FJ 3; y 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 4), del que forman parte las Comunidades Autónomas. El propio art. 3.1 EAC proclama el principio general de que «la Generalitat es Estado» y la STC 31/2010 la ha considerado como «afirmación indiscutible por cuanto, en efecto, el Estado, en su acepción más amplia, esto es, como Estado español erigido por la Constitución Española, comprende a todas las Comunidades Autónomas en las que aquél territorialmente se organiza … y no al que con mayor propiedad ha de denominarse ‟Estado centralˮ, con el que el Estado español no se confunde en absoluto, sino que lo incluye para formar, en unión de las Comunidades Autónomas, el Estado en su conjunto» (FJ 13). Tras reproducir seguidamente la doctrina recogida en la STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 4, y en la STC 31/2010, FF JJ 8, 9 y 11, en relación esta última con los arts. 1, 2.4 y 7 EAC, el Abogado del Estado sostiene que desde la perspectiva de la Constitución no hay más que un soberano, el pueblo español (art. 1.2 CE), y que declarar

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soberano al pueblo catalán como «sujeto político y jurídico» constituye una infracción constitucional evidente del art. 1.2 CE. d) La Resolución impugnada es también inconciliable con el art. 2 CE en la medida en que viola frontalmente el propio fundamento de la Constitución, la indisolubilidad de la Nación y la indivisibilidad de la patria de todos los españoles. La soberanía del pueblo catalán, como «sujeto político y jurídico», supone atribuirle el derecho de secesión que podrá ejercitar si esa es su voluntad; esto es, supone atribuirle el poder de disolver, por su sola y exclusiva voluntad, lo que la Constitución proclama indisoluble y dividir lo que declara indivisible. En apoyo de este motivo impugnatorio, el Abogado del Estado reproduce la doctrina de las SSTC 103/2008, FJ 4, y 31/2010, FJ 12. e) Igualmente viola el art. 168 CE, precepto que disciplina el procedimiento de reforma constitucional necesario si se pretende el reconocimiento de la soberanía del pueblo catalán, es decir, el reconocimiento del derecho de una fracción o parte del pueblo español a iniciar, por exclusiva voluntad, una etapa constituyente. Tras reproducir la doctrina sobre el llamado «derecho a decidir» de las SSTC 103/2008, FJ 4, y 31/2010, FJ 12, y frente al posible argumento de oponer a la enunciada infracción del art. 168 CE el principio de «Legalidad» proclamado en la Resolución impugnada, el Abogado del Estado entiende, con base en aquella doctrina constitucional, que la soberanía del pueblo de Cataluña no puede ser la estación de partida para una hipotética reforma constitucional del art. 168 CE, sino, en todo caso, la estación de llegada en virtud de una decisión soberana del pueblo español tomada a través del procedimiento constitucionalmente prescrito, pues la reforma constitucional por la vía del art. 168 CE ha de ser previa a la declaración de la soberanía del pueblo catalán o de cualquier otra fracción o parte del que la Constitución denomina pueblo español. Por ello mismo carece de importancia que el Parlamento asevere que se limita a «iniciar el proceso para hacer efectivo el derecho a decidir». El «derecho a decidir» del pueblo catalán sólo podría existir cuando, culminada la reforma constitucional por la vía del art. 168 CE, el pueblo español soberano lo reconociera de acuerdo con el procedimiento constitucionalmente prescrito para ello. No puede, pues, aceptarse que, en el presente momento, la titularidad del «derecho a decidir» esté ya atribuida al pueblo de Cataluña, aunque deba encauzarse su ejercicio en un «proceso». f) La Resolución recurrida quebranta de igual modo el art. 9.1 CE, puesto que, como se ha razonado, constituye un acto visible de insumisión a la Constitución y, por consiguiente, infractor de su art. 9.1 CE. La libertad de un parlamento o de un gobierno autonómico para elegir políticas está jurídicamente limitada por la Constitución y el Estatuto de Autonomía y este es uno de los significados evidentes del principio de sumisión a la Constitución que contiene su art. 9.1. Ninguna Asamblea Legislativa autonómica puede tomar una resolución para impulsar políticas en absoluta contradicción con la Constitución. Uno de los efectos jurídicos de la Resolución 5/X, como ya se ha apuntado, es el de imponer al Gobierno de la Generalitat una orientación política que supone, más que un quebrantamiento peculiar de un precepto constitucional, la negación de las cláusulas esenciales de la Constitución española, la instauración de un principio de legitimidad en contradicción absoluta con ella. El otro efecto jurídico –el impulso de la acción política de los ciudadanos de Cataluña– tampoco es compatible con el art. 9.1 CE. Nuestra Constitución reconoce a cualquier ciudadano la libertad de opinar que su nacionalidad o región debe independizarse de España [art. 20.1 a) CE] y permite ejercitar el derecho de asociación para crear partidos políticos que incluyan la separación de España en su ideario o programa (arts. 6 y 22.1 CE). Ahora bien, ello debe encauzarse necesariamente mediante el procedimiento constitucional adecuado y en este aspecto los ciudadanos quedan también sujetos a la Constitución (STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 7). g) Por último, el Abogado del Estado sostiene que la Resolución impugnada viola los arts. 1 y 2.4 EAC, en los términos en los que han sido interpretados por la STC 31/2010 (FFJJ 8 y 9).

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Reproduce en su escrito de alegaciones los referidos fundamentos jurídicos, con base en los cuales entiende que la declaración de soberanía vulnera el art. 1 EAC porque el carácter de sujeto político y jurídico soberano del pueblo catalán ha de estar necesariamente «de acuerdo con la Constitución» y por ende no puede revestir la nota de soberanía, «pues la Comunidad Autónoma de Cataluña trae causa en Derecho de la Constitución Española y, con ella, de la soberanía nacional proclamada en el art. 1.2 CE» (STC 31/2010, FJ 9). Asimismo, la legitimación democrática del Parlamento de Cataluña (art. 2.4 EAC) no le permite declarar la existencia o crear un «sujeto jurídico que entre en competencia con el titular de la soberanía nacional», es decir, un pueblo catalán soberano en competencia con el soberano español. Sin el acto de soberanía del pueblo español que reconoció el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones (arts. 2 y 137 CE) no existiría un pueblo catalán como sujeto jurídico y político del derecho a la autonomía. En resumen, sólo el pueblo español es soberano. Sólo el pueblo español, y no una de sus fracciones, puede ser «unidad ideal de imputación del poder constituyente y como tal fundamento de la Constitución y del Ordenamiento». Sólo después, no antes, de un nuevo acto constituyente del soberano pueblo español –que incluye al pueblo catalán y a todos los demás «pueblos de España»– podría el pueblo de Cataluña, de manera jurídicamente legítima, declararse a sí mismo soberano. Sólo una decisión soberana del pueblo español podría reconocer de manera constitucionalmente válida la soberanía del pueblo de Cataluña. Por todo ello, la Resolución del Parlamento de Cataluña 5/X es inconstitucional y nula. El Abogado del Estado concluye su escrito de alegaciones solicitando del Tribunal Constitucional la admisión a trámite de la impugnación y que, previos los trámites legales, dicte Sentencia en la que se declare inconstitucional y nula la Resolución del Parlamento de Cataluña 5/X, de 23 de enero de 2013, por la que se aprueba la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña. Por otrosí, habiendo invocado expresamente el art. 161.2 CE, interesa que se acuerde la suspensión de dicha Resolución desde la fecha de interposición de la impugnación, comunicándolo al Parlamento de Cataluña, y se disponga la publicación de la suspensión en los periódicos oficiales autonómico y estatal para que alcance conocimiento y eficacia general respecto a cualesquiera terceros (art. 64.4 LOTC, en relación con el primer inciso del art. 77 LOTC). 3. El Pleno del Tribunal, por providencia de 9 de abril de 2013, a fin de aquilatar el enjuiciamiento de la constitucionalidad de la Declaración impugnada, acordó solicitar del Parlamento de Cataluña que le hiciera saber, en el plazo improrrogable de diez días, si la posterior Resolución 17/X, de 13 de marzo de 2013 («BOPC» núm. 43, de 18 de marzo), venía a sustituir íntegramente a la anterior Resolución 5/X, de 23 de enero, impugnada en este proceso constitucional. 4. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 23 de abril de 2013, los Letrados del Parlamento de Cataluña, en representación y defensa de la Cámara y en cumplimiento del acuerdo de la Mesa de 16 de abril de 2013, evacuaron el trámite de alegaciones conferido solicitando se tuviera al Parlamento por comparecido y parte en el procedimiento, por contestada la solicitud formulada por providencia de 9 de abril de 2013 y se procediera por el Tribunal, con carácter previo a resolver sobre su admisión, a la apertura de un trámite de alegaciones para que las partes pudieran pronunciarse sobre si la Resolución 5/X, de 23 de enero, puede constituir objeto idóneo de la presente impugnación. Al escrito se adjunta el acuerdo de la Mesa del Parlamento de Cataluña de 16 de abril de 2013, en el que se hace constar que «la Resolución 17/X no sustituye a la Resolución 5/X». 5. El Pleno del Tribunal, por providencia de 7 de mayo de 2013, acordó admitir a trámite la impugnación; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Parlamento de Cataluña, por conducto de su Presidenta, al objeto de que en el plazo de veinte días y, por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 LOTC,

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aportase cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes; tener por invocado por el Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 77 LOTC, produce la suspensión de la Resolución impugnada desde el día 8 de marzo de 2013, fecha de interposición de la impugnación, que será comunicado a la Presidenta del Parlamento de Cataluña; y, por último, publicar la incoación de la impugnación en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya». 6. Por escrito registrado en este Tribunal el día 7 de junio de 2013, los Letrados del Parlamento de Cataluña, en representación y defensa de la Cámara, evacuaron el trámite de alegaciones conferido, que, en lo sustancial, a continuación se resume. a) Los Letrados del Parlamento de Cataluña realizan una serie de consideraciones previas sobre el procedimiento constitucional regulado en los arts. 161.2 CE y 76 y 77 LOTC destacando que para que pueda prosperar esta vía impugnatoria las resoluciones recurridas deben tener, por razón de su naturaleza y contenido, la capacidad necesaria para producir una real y efectiva infracción del orden constitucional, es decir, es preciso que las disposiciones o resoluciones impugnadas tengan efectos normativos o efectos jurídicos derivados de su naturaleza, ya que sin ellos no puede existir, técnicamente hablando, contravención, infracción o vicio de inconstitucionalidad que dé contenido y sentido a la impugnación. La Resolución impugnada es el resultado de una propuesta de resolución aprobada de acuerdo con el art. 145 del Reglamento del Parlamento de Cataluña. Se trata, por tanto, como este precepto indica, de un instrumento propio de la función de impulso de la acción política y de gobierno y que, en consecuencia, se sitúa dentro de esa específica función parlamentaria, totalmente diferente de la función legislativa, que, por su naturaleza, tiene la capacidad de crear derecho y producir efectos jurídicos. Las resoluciones, proposiciones no de ley o las mociones parlamentarias aprobadas en ejercicio de la función de impulso y dirección de la acción política y de gobierno son actos de naturaleza política que, aducen, independientemente de su clase o denominación, poseen la naturaleza común de expresar una voluntad, una aspiración o un deseo de la Cámara, que se puede dirigir al Gobierno o al conjunto de los ciudadanos. La doctrina parlamentaria coincide, indican, en afirmar que los actos en los que se concreta dicha función no tienen la fuerza de obligar propia de las leyes, careciendo de poder o capacidad de vincular jurídicamente a los ciudadanos o a los poderes públicos, de originar relaciones jurídicas o de crear derechos o imponer deberes. El traslado de las precedentes consideraciones a la Resolución impugnada conduce a una conclusión obvia: la Resolución 5/X no altera ni modifica ninguna situación legal existente en el momento de su aprobación, ni genera efectos jurídicos reales y concretos porque su eficacia, derivada del procedimiento parlamentario en el que se origina, se limita a expresar una declaración de voluntad y un propósito político. De este modo, una eventual discrepancia o contradicción entre una voluntad expresada mediante una resolución de la naturaleza de la impugnada con la Constitución no puede situarse más allá del plano político, sin que esa discrepancia o contradicción, por el mero hecho de existir, pueda considerarse como una vulneración constitucional, ya que lo determinante a los efectos de la impugnación y del control jurisdiccional es que esa discrepancia y contradicción se produzcan mediante una disposición o acto que por sus características despliegue efectos normativos o jurídicos reales y concretos (ATC 135/2004, de 20 de abril). Si no se da este presupuesto, la impugnación no tiene objeto procesal adecuado, como ocurre en este caso por razón de la naturaleza de la Resolución recurrida. b) Los Letrados del Parlamento de Cataluña señalan que la Resolución impugnada ha de ser considerada dentro del contexto histórico de las aspiraciones de Cataluña a ser reconocida como «comunidad nacional», reivindicación que desde la reinstauración de la democracia ha tenido también un amplio apoyo en la sociedad catalana y en su representación política en el Parlamento de Cataluña. Dicho Parlamento ha aprobado en la actual etapa autonómica diversas declaraciones y resoluciones sobre esta cuestión,

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que se remontan al año 1989 y que han tenido continuidad ininterrumpida en el tiempo, no habiendo sido objeto de impugnación. En relación con su alcance y efectos, los Letrados del Parlamento de Cataluña ponen de relieve los siguientes extremos: en primer lugar, que la Resolución no pretende alterar ni modificar por sí misma el marco constitucional vigente, sino expresar una voluntad política de iniciar un proceso que, según cual sea su resultado, puede afectarlo; en segundo lugar, que la Resolución se aprueba por el Parlamento después de un proceso electoral en el cual el debate político sobre el «derecho a decidir» ha sido uno de sus ejes centrales, por lo que no hay duda de que la expresión democrática realizada en las urnas legitima la toma de posición que en ella se manifiesta; por último, que la Resolución se origina en sede parlamentaria, es decir, en el ámbito más representativo e importante del ejercicio de la democracia (art. 52.5 EAC). De lo anterior los Letrados autonómicos concluyen que el Parlamento de Cataluña podía aprobar una declaración como la que contiene la Resolución impugnada porque expresa

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