Las Políticas Educativas Mexicanas

1. Introducción

Las elecciones de julio de 2000 constituyeron un hito en la historia de México, al tener como resultado la llegada a la presidencia de la República del candidato de una organización política diferente de la que, con diversos nombres, monopolizó el poder federal desde 1929: el Partido Revolucionario Institucional, PRI.

La duración casi secular del sistema político emanado de la Revolución de 1910 —como rezaba la expresión en que se plasmaba la legitimidad del régimen priista— y su naturaleza fundamentalmente no democrática, hicieron que la toma de posesión de Vicente Fox, el 1 de diciembre de 2000, fuera vista con grandes expectativas por la sociedad mexicana, que, en una proporción considerable y de manera sin duda excesiva, esperaba del nuevo presidente una solución rápida, casi mágica, de los ancestrales problemas de pobreza y desigualdad del país. En sentido opuesto, elementos importantes hacían esperar una gran continuidad de las políticas públicas en relación con las adoptadas por los tres últimos gobiernos federales priistas:

• Primero: los aspectos positivos del antiguo régimen, que, al lado de los más oscuros —sobre todo en lo relativo a corrupción y autoritarismo—, enfrentó con éxito retos importantes, incluyendo el de ofrecer educación a una población que, entre los años 50 y 70 del siglo xx, experimentó el crecimiento demográfico más fuerte de cualquier país en la historia mundial previa.

• Segundo: un entorno económico y político mundial caracterizado por la convergencia de poderosas tendencias dirigidas al fortalecimiento de los mercados globales, la división internacional del trabajo y una competitividad económica basada en la ciencia y la tecnología.

• Tercero: las concepciones ideológicas y políticas de Fox y de quienes lo apoyaron como candidato —el Partido Acción Nacional, el Verde Ecologista de México y el grupo llamado Amigos de Fox—, más allá de puntos particulares cercanos a la izquierda y de manera congruente con su origen empresarial, en esencia no son muy diferentes de las de los últimos gobiernos priistas, cuestionados como neoliberales por la oposición de izquierda.

• Cuarto: la previsible dificultad para tomar medidas que variaran fuertemente el rumbo de las políticas nacionales, dada la ausencia de una mayoría clara en el Congreso, lo que se traduce en una gran lentitud para aprobar medidas legislativas tan importantes como una reforma fiscal que permita al ejecutivo contar con más recursos.

Un elemento adicional de difícil previsión a fines de 2000 se suma a los anteriores para dificultar la adopción de medidas novedosas importantes un año más tarde: la recesión económica nacional e internacional, que hace crecer considerablemente la dimensión de las necesidades, al tiempo que los recursos gubernamentales se reducen con los precios del petróleo y los ingresos fiscales.

2. Las políticas educativas mexicanas en el siglo xx

Para dimensionar los cambios recientes de las políticas educativas mexicanas, es necesario tener presente que por su Constitución el país es una república federal, formada por 31 estados y un distrito en el que reside el gobierno federal; en realidad, y en parte debido a la ausencia de un funcionamiento plenamente democrático de las instituciones nacionales, el régimen de gobierno a lo largo del siglo xx se distinguió por un fuerte centralismo, mayor incluso que el de muchos países democráticos de régimen no federal.

El sistema educativo moderno se constituyó a partir de la segunda mitad del siglo xix, después de que la Constitución de 1857 adoptara la idea de una educación elemental pública laica, obligatoria y gratuita. Desde entonces hasta la época de la Revolución (1910-1917), y de manera congruente con el régimen federal, el manejo de la educación fue responsabilidad de cada estado, y al gobierno federal sólo le correspondió manejar las escuelas del distrito y de los territorios federales. Tras la aprobación de la Constitución de 1917, el gobierno federal incrementó su peso respecto a los estatales en todos los ámbitos. En lo relativo a educación esto se reflejó en la creación de un ministerio federal, la Secretaría de Educación Pública (SEP) en 1921. A partir de ese momento el peso del gobierno federal en el manejo de todo el sistema educativo nacional se hizo cada vez mayor. De esa fecha a la década de 1990 pueden distinguirse unas cuantas grandes tendencias en las políticas educativas:

• La de impulsora de la SEP, que veía en la escuela un medio clave para construir un país culto y democrático tras la Revolución. Admirador de las culturas prehispánicas y de los predicadores que acompañaron la conquista en el siglo xvi, José Vasconcelos promovió la educación con una concepción civilizadora y un espíritu misionero, que se reflejó en heroicas campañas de alfabetización y continuó con la época de oro de la escuela rural mexicana.

• La llamada de la educación socialista, impulsada a partir de 1934 con la presidencia de Lázaro Cárdenas, y que duró hasta el final de la de Ávila Camacho, en 1945, con la idea de formar un hombre libre de prejuicios y fanatismos religiosos, y una sociedad igualitaria, con una visión romántica y entusiasta con los primeros logros de la revolución soviética.

• Desde finales de los años 20 se desarrolló también un proyecto paralelo a los anteriores, el de la educación tecnológica, orientada a apoyar la industrialización del país, impulsado por Moisés Sáenz desde la presidencia de Calles.

• A mediados de la década de 1940 se estableció la tendencia que se conoce con la expresión de escuela de la unidad nacional, promovida por Jaime Torres Bodet, lo que supuso el abandono del proyecto de educación socialista.

• A partir de entonces comenzó a desarrollarse lo que llegaría a ser la política de modernización educativa de fines del siglo; podemos rastrear los antecedentes de esos elementos repasando las políticas educativas de los sexenios gubernamentales de la segunda mitad del siglo xx (cfr. Latapí (coord.), 1998; Meneses, 1984, 1991, 1996).

En el sexenio de Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958) las escuelas comenzaron a enfrentar las primeras manifestaciones de la explosión demográfica; el secretario de Educación Pública, J. Ángel Ceniceros, planteó por primera vez la necesidad de planificar el desarrollo del sistema.

En su segundo período al frente de la SEP, en el sexenio de Adolfo López Mateos (1958-1964), Torres Bodet dirigió la elaboración del primer plan nacional de educación, el Plan de Once Años, en forma casi simultánea aunque relativamente independiente de los primeros esfuerzos de planeación hechos en otras partes de América Latina, como Colombia, con influencia de los trabajos de la OCDE y de la UNESCO, en particular del Proyecto Regional Mediterráneo.

Varias innovaciones importantes formaron parte de las políticas del Plan de Once Años, tratando de hacer frente a la explosión demográfica en el ámbito escolar, aumentando la capacidad de atención del sistema educativo: el doble turno en las escuelas, el impulso del programa federal de construcción de escuelas (CAPFCE) y el crecimiento de las escuelas normales para formar los maestros que se requerían. Otras iniciativas buscaban mejorar la calidad de la enseñanza, teniendo en cuenta las necesidades de los sectores mayoritarios de la población, formados por familias cuyas cabezas tenían baja o nula escolaridad y no contaban con los elementos básicos para apoyar a sus hijos; en este rubro destacó el programa de libros de texto gratuitos para todos los grados de la enseñanza primaria.

En el sexenio de Díaz Ordaz (1964-1970) las políticas del Plan de Once Años —concebido para cubrir cinco años del sexenio de López Mateos y los seis del siguiente— se siguieron aplicando; el acelerado crecimiento demográfico hizo que las cifras absolutas de matrícula previstas se rebasaran, aunque la cobertura de la demanda siguiera sin alcanzar el 100%.

La llegada de cohortes crecientes de alumnos al final de la primaria y la secundaria, como resultado de los esfuerzos anteriores, hizo que en el sexenio de Echeverría (1970-1976) la presión de la demanda se transfiriera a los niveles siguientes, dando inicio a una época de crecimiento sin precedentes de la educación media superior y superior, que se afrontó con una política de apoyo a la creación de nuevas instituciones en esos niveles: el Colegio de Ciencias y Humanidades, el Colegio de Bachilleres, las Escuelas Nacionales de Estudios Profesionales de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), la Universidad Autónoma Metropolitana, el crecimiento de universidades públicas y de institutos tecnológicos en los estados, y el desarrollo de la educación superior privada. En primaria se efectuó una reforma curricular y se elaboraron nuevos libros de texto; se aprobó también una nueva Ley Federal de Educación Superior. El Instituto Nacional de Educación de Adultos y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología fueron otras de las instituciones que surgieron en ese período.

En el terreno educativo, el sexenio de López Portillo (1976-1982) comenzó con un nuevo esfuerzo de planeación, que dio lugar al Plan Nacional de Educación presentado en siete volúmenes por Porfirio Muñoz Ledo a fines de 1977, que comprendía un amplio diagnóstico del sistema educativo, así como programas de trabajo para la educación básica, la formación de maestros, la educación en zonas deprimidas y para grupos marginados, la educación abierta, la capacitación, la educación tecnológica, la educación superior, la difusión de la cultura; la juventud,

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