Analisis De La Ley Organica Del Municipio Libre Del Estado De Durango. 2014

1. ANÁLISIS DEL TITULO DE LA LEY: “ Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Durango”

La Ley Orgánica del Municipio Libre es, por supuesto, una ley ordinaria. Si esto es así, entonces surge la interrogante del ¿por qué no llamarla simplemente Ley del Municipio Libre?

Sucede que las leyes ordinarias pueden ser des tres tipos, entre ellas se encuentran las orgánicas, y son aquellas cuando tienen por objeto regular la organización y funcionamiento de instituciones públicas que establece la Constitución.

Como el Municipio es una institución pública prevista tanto en la Constitución Federal como en la del Estado, la ley ordinaria que determina su organización y funcionamiento es una Ley Orgánica

Por eso es que la Constitución Política del Estado de Sonora utiliza la denominación “Municipio libre” en su artículo 103, segundo párrafo, que como se puede ver pertenece al título cuarto y esa parte es dedicada al Municipio . y también lo hace en su artículo 55 fracción XII, dentro de las facultades del congreso local, el “crear nuevos municipios en las circunstancias que señala la Ley del Municipio libre”.

2. ¿CUÁL ES EL OBJETO DE LA LEY ORGÁNICA DEL MUNICIPIO LIBRE DEL ESTADO DE DURANGO?

Toda ley Ordinaria debe señalar su Objeto, es decir el fin que persigue. Y si es una Ley orgánica, entonces su objeto o fin será el desarrollar o reglamentar los preceptos constitucionales relacionados con la organización y funcionamiento de la institución pública que se trate.

Pues bien, esto es justamente a lo que dice el artículo 1 de la Ley orgánica del Municipio Libre del Estado de Durango:

Artículo 1. La presente Ley regula el ejercicio de las atribuciones y deberes que corresponden a los municipios del Estado y establece las bases para su integración, organización y funcionamiento de loas ayuntamiento y de la administración pública municipal.

Por cierto, con la palabra “organización” la ley se refiere al conjunto de órganos de gobierno y administrativos del Municipio; y con el término “funcionamiento” al conjunto de atribuciones y procedimientos que son propios de dichos órganos municipales.

No nos define la palabra Objeto sin embargo es explicita al señalar lo que regula la ley orgánica.

3. ANALISIS DE LA ESTRUCTURA LA LEY ORGANICA DEL MUNICIPIO LIBRE DEL ESTADO DE DURANGO.

El legislador acostumbra a dividir las leyes en Libros, Titulos,Capitulos,Secciones y Artículos. Los Artículos a su vez pueden subdividirse en párrafos, apartados, fracciones e incisos.

La mayor o extensión de una ley determina como se va a estructurar. En este caso, se parte de una división en Libros, cuando se trata de códigos o leyes muy grandes, un ejemplo seria, de 300 o más artículos, lo que además contienen amplia diversidad de instituciones o de aspectos de una misma materia.

Cuando no es así se utilizan los Títulos como la forma de división más general, hasta llegar a los artículos. Por supuesto, teórica y prácticamente las leyes pueden no tener Libros, Títulos, Capítulos o Secciones, pero lo que no pueden dejar de tener son artículos, así fuere uno nada más. El artículo es la unidad mínima de toda ley.

El análisis de estudio, que es la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Durango no es muy extensa, pues tiene 213 artículos y no regula más que una sola institución: al Municipio Duranguense. Por tanto, su contenido se utiliza la figura de Títulos como forma mas general de división.

Además los Títulos, capítulos y secciones de la Ley orgánica del Municipio libre, como los de cualquier otra ley, generalmente aunque no siempre, tienen una denominación que nos permite saber a qué asunto o materia concreta se refiere.

Asi las cosas, resulta que nuestra Ley Organica de estudio, contiene 11 Titulos, 34 capitulos y sin secciones. De este modo, su estructura lógica o “ esqueleto” se puede mostrar asi:

TITULO PRIMERO.

DISPOSICIONES GENERALES.

CAPITULO I

DE LOS MUNICIPIOS.

CAPITULO II.

DE LA DIVISION TERRITORIAL.

CAPITULO III.

DE LOS HABITANTES DEL MUNICIPIO.

TITULO SEGUNDO.

DEL GOBIERNO MUNICIPAL.

CAPITULO I.

DE LA INTEGRACION DEL AYUNTAMIENTO.

CAPITULO II

DE LA INSTALACION DE LOS AYUNTAMIENTOS

CAPITULO III.

DE LAS FACULTADES Y OBLIGACIONES DEL AYUNTAMIENTO.

CAPITULO IV.

DEL FUNCIONAMIENTO DE LOS AYUNTAMIENTOS.

CAPITULO V.

DE LAS FACULTADES Y OBLIGACIONES DEL PRESIDENTE MUNICIPAL, SINDICO, REGIDORES.

CAPITULO VI.

DE LAS FALTAS TEMPORALES Y LICENCIAS DE LOS MIEMBROS DEL AYUNTAMIENTO.

TITULO TERCERO

DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA MUNICIPAL.

CAPITULO I.

DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS.

CAPITULO II.

DEL SECRETARIO DEL AYUNTAMIENTO.

CAPITULO III.

DEL TESORERO MUNICIPAL O SU EQUIVALENTE.

CAPITULO IV.

DE LA DELEGACION DE FACULTADES Y LA DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA.

CAPITULO V.

DE LA CONTRALORIA MUNICIPAL.

CAPITULO VI.

DE AUTORIDADES AUXILIARES DEL AYUNTAMIENTO.

CAPITULO VII.

DE LAS JUNTAS DE ACCION CIVICA Y CULTURAL.

CAPITULO OCTAVO.

DE LOS JUECES MUNICIPALES.

TITULO CUARTO.

DEL JUZGADO DE ADMINISTRACION MUNICIPAL.

CAPITULO UNICO.

DE LA COMPETENCIA.

TITULO QUINTO.

DE LAS CAUSALES QUE DAN LUGAR A LA DESAPARICION DE AYUNTAMIENTOS Y SUSPENSION TEMPORAL O DEFINITIVA DE SUS MIEMBROS.

CAPITULO I.

DE LAS CAUSALES QUE DAN LUGAR A LA DESAPARICION DE LOS AYUNTAMIENTOS.

CAPITULO II.

DE LA DESIGNACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CONSEJOS MUNICIPALES.

TITULO SEXTO.

DISPOSICIONES JURIDICAS DEL AYUNTAMIENTO.

CAPITULO I.

DEL BANDO DE POLICIA Y GOBIERNO

CAPITULO II.

DE LOS REGLAMENTOS, CIRCULARES Y DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS MUNICIPALES.

CAPITULO III.

DE LAS BASES GENERALES PARA LA EXPEDICION DE REGLAMENTOS MUNICIPALES.

TITULO SEPTIMO.

DE LA HACIENDA PÚBLICA Y PATRIMONIO MUNICIPAL.

CAPITULO I

DE LA HACIENDA Y PATRIMONIO.

CAPITULO II.

DE LOS PRESUPUESTOS DE EGRESOS.

CAPITULO III.

DE LA DEUDA PÚBLICA MUNICIPAL.

CAPITULO IV.

DE LOS BIENES MUNICIPALES.

TITULO OCTAVO

DE LOS SERVICIOS PUBLICOS MUNICIPALES.

CAPITULO I.

DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PUBLICOS MUNICIPALES.

CAPITULO II.

DE LA CONCESION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS.

TITULO NOVENO.

PLANEACION MUNICIPAL DE DESARROLLO

CAPITULO I.

DE LOS PLANES MUNICIPALES DE DESARROLLO

CAPITULO II.

DE LOS COMITES DE PLANEACION PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL.

CAPITULO III.

DE LOS PROGRAMAS Y SU COORDINACION.

CAPITULO IV.

DE LA PARTICIPACION CIUDADANA.

TITULO DECIMO.

DE LAS RESPONSABILIDADES.

CAPITULO UNICO.

TITULO DECIMO PRIMERO.

DEL SISTEMA MUNICIPAL DE PROTECCION CIVIL.

CAPITULO UNICO.

ERRORES DE LA LEY ANALIZADA.

• Contra la determinación de constitucionalidad del artículo 52, párrafo segundo, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Durango en la porción normativa que señala:

“La falta definitiva del Presidente Municipal, será cubierta por el Presidente Municipal suplente, en caso de impedimento legal o físico de éste, el Congreso del Estado designará un presidente sustituto, quien terminará el período.”

a) De los dos últimos párrafos del artículo 115, fracción I, constitucional deriva que los esquemas de sustitución de los miembros de los Ayuntamientos para el caso de ausencias definitivas deben privilegiar, en primer término, el respeto a la voluntad ciudadana expresada en un proceso electoral a favor de quienes hayan sido favorecidos con el voto popular, con el carácter de suplentes, siempre y cuando en la legislación correspondiente se encuentre prevista dicha figura, y si el suplente no asume el cargo por cualquier causa o no está prevista tal figura, opera en forma sucesiva la reserva de ley a favor de las Legislaturas locales, las que podrán establecer el mecanismo de sustitución que estimen más acorde.

b) La designación por el Congreso del Estado de Durango del Presidente Municipal Sustituto no se encuentra justificada.

El Decreto impugnado vulnera los artículos 115, párrafo primero, y 41 constitucionales.

c) La facultad que se otorga en la norma al Congreso local para elegirlo implica que la Legislatura se convierta en un órgano electoral. Por tanto, el precepto impugnado debilita al municipio.

En mi Opinión:

Debe considerarse que el artículo 52, párrafo segundo, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Durango en la porción normativa que ha quedado transcrita con antelación vulnera la autonomía municipal consagrada en el artículo 115 constitucional.

En efecto, el artículo constitucional citado establece:

“Artículo 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: I.- Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.

Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.

Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores. II.- Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. (…)”

El artículo constitucional ha tenido una evolución legislativa que ha llevado a reconocer al Municipio como un órgano de gobierno y a fortalecerlo en su autonomía.

Como se advierte, las reformas constitucionales al artículo 115 constitucional referidas han evidenciado la voluntad del Constituyente de fortalecer la autonomía municipal como órgano de gobierno, como lo ha reconocido expresamente la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo que conlleva el reconocimiento de una potestad de auto-organización.

En tales términos, la interpretación de este dispositivo de la Carta Magna debe realizarse atendiendo a dicho espíritu del Constituyente Reformador.

Partiendo de ello, debe resaltarse que la integración de los Ayuntamientos constituye una prerrogativa expresamente salvaguardada en la fracción I del artículo 115 constitucional para su buen funcionamiento. La importancia de salvaguardar su integración deriva, no sólo del hecho de tener su origen en un proceso de elección popular directa, sino de que a través de ella se persigue evitar injerencias a fin de que los Municipios puedan hacer efectiva su autonomía política.

El artículo 115 constitucional no prevé cómo deberá cubrirse la falta definitiva del Presidente Municipal en caso de que el suplente no pueda asumir las funciones, pero de él puede desprenderse una regla claramente aplicable y acorde al fortalecimiento de la autonomía municipal como órgano de gobierno, a saber, el de la no injerencia de las legislaturas estatales mientras no falte la mayoría de sus integrantes.

En efecto, el último párrafo de la fracción I prevé un supuesto más grave al de la falta definitiva del Presidente Municipal y la incapacidad de su suplente para asumir el cargo, que es el de la desaparición del Ayuntamiento, renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, sin que conforme a la ley proceda que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, hipótesis en la cual establece la designación por las legislaturas locales de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos y cuyos miembros deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores. Esto es, se establece la intervención de la legislatura local para la designación del Concejo Municipal, pero en caso de desaparición o falta absoluta de la mayoría de sus miembros y no cuando sólo falte alguno o algunos de sus integrantes. Además, aun en esta hipótesis la intervención de la legislatura está acotada a la designación de un Concejo Municipal que se integrará por los vecinos que cumplan los requisitos de elegibilidad para ser regidores, lo que significa que la legislatura local no queda en libertad total de designación.

Por tanto, la recta interpretación del artículo 115, fracción I, constitucional lleva a que sea el propio Ayuntamiento el que se regenere a sí mismo cuando acontezca la ausencia de algún regidor y sólo en caso de falta de más de la mitad de sus miembros, pueda intervenir el Congreso local.

Es ésta la interpretación que respeta al gobierno del Municipio evitando la injerencia de otro Poder del Estado cuando ello no resulta necesario, en aras de un principio de seguridad jurídica que permita hacer efectiva su autonomía política y administrativa.

Consecuentemente, el artículo 52, párrafo segundo, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Durango en la porción normativa que establece la intervención del Congreso del Estado para designar un Presidente sustituto ante la falta definitiva del Presidente Municipal y el impedimento del suplente, resulta contraria a la prerrogativa principal de los Ayuntamientos de salvaguarda de su integración como medio de garantizar su autonomía, pues es claro que en tal situación debe ser el propio Ayuntamiento el que determine lo conducente y designe al servidor que deba ejercer las funciones del Presidente Municipal ausente.

El artículo 115 constitucional consagra al Municipio libre, sistema que conlleva el que puede regularse a sí mismo solucionando sus problemas sin intervención de los Poderes Legislativo o Ejecutivo hasta donde sea posible. Esto debe ser así para cumplir y establecer en la realidad la independencia y libertad del Municipio y puede ser así porque su conformación permite hacer sustituciones mediante los otros integrantes del propio gobierno municipal.

La forma de cubrir las ausencias, tanto temporales como definitivas, debe obedecer a un mismo sistema, la de que entre sus propios integrantes se elija a quien sustituya al Presidente Municipal. Para seguir la lógica de un sistema de Municipio libre, la ley debe prever la elección por los propios regidores, ya sea que la ausencia sea temporal o definitiva.

En tales términos, debe entenderse que al remitir el penúltimo párrafo de la fracción I del artículo 115 constitucional a lo dispuesto en la ley para el caso de que alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo y no pueda ser sustituido por su suplente, no deja en libertad absoluta de configuración al legislador.

Este párrafo dispone que “Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley”, esto es, la ausencia de uno de los miembros del Ayuntamiento será llenada por su suplente y, en caso de que esto no pueda ser así se procederá según lo dispuesto en la ley.

Al referirse la Constitución a que será regulado en la ley, cabe cuestionar ¿de qué manera y hasta dónde puede ser regulado en la ley? ¿Puede el propio Congreso arrogarse la facultad de nombrar a quien deba cubrir la ausencia o debe, siguiendo el sistema, establecer en la ley que sea el propio Municipio el que lo realice atendiendo a su facultad de auto-organización?

A lo anterior, debe añadirse la ilegalidad que implica el que la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Durango establezca una excepción no prevista en la Constitución del Estado, que constituye la ley suprema en el orden jurídico estatal.

• El artículo 108 de la Constitución del Estado de Durango establece los requisitos que para ser electos Presidentes, Síndicos o Regidores de un Ayuntamiento deben cumplirse, entre ellos, el previsto en su fracción IV, sin excepción alguna.

Por tanto, habiéndose determinado que la designación del Presidente Municipal Sustituto que realiza el Congreso del Estado constituye una elección indirecta, es claro que resulta plenamente aplicable lo dispuesto en el artículo 108 de la Constitución local, sin excepción alguna, sin poderse considerar válido jurídicamente que una ley de jerarquía inferior establezca excepciones donde su Constitución no lo hace, lo que transgrede el principio de legalidad consagrado en el artículo 16 de la Constitución Federal.

Consecuentemente, carece de sustento jurídico la excepción del requisito establecido en la fracción IV del artículo 108 de la Constitución local para la designación del Presidente Municipal sustituto,

OPINION

Dicha excepción quebranta la autonomía del municipio y permite la injerencia de los otros Poderes del Estado, pues al eliminarse el impedimento de que la designación recaiga en los servidores públicos que se mencionan en dicha fracción, se elimina también el requisito de temporalidad en ella previsto, esto es, la separación del cargo noventa días antes de la elección, por lo que funcionarios de los otros Poderes podrán acceder directamente a la Presidencia Municipal, lo que enturbia la independencia del Municipio que el artículo 115 constitucional consagra como su prerrogativa.

Por lo anteriormente manifestado, considero que también debió declararse la inconstitucionalidad de la porción normativa que exceptúa de los requisitos exigidos para la persona que sea electa como Presidente Municipal Sustituto por la Legislatura local el establecido en la fracción IV del artículo 108 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Durango.

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