Anticresis

Centro Interamericano de Administradores Tributarios - CIAT

TENDENCIAS MODERNAS DE LA TRIBUTACFION Y LA

ADMINISTRACION TRIBUTARIA

ORGANIZACIÓN Y GESTION DE LA

ADMINISTRACION TRIBUTARIA

Javier Etcheberry

Director

Servicio Impuestos Internos

de Chile

27ª Asamblea General del CIAT

Santiago de Chile,

ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

La organización y la gestión de la Administración Tributaria (AT), deberán corresponder a la realidad de cada país, así como a los objetivos estratégicos que ésta se haya finado. En efecto, en un país federal, en que se quiere enfatizar la descentralización geográfica y en que los impuestos recaudados en cada provincia permanecerán en ella, corresponderá descentralizar las decisiones de la AT a nivel provincial. En otro país, en que las realidades agrícolas y no urbanas sean muy distintas en su tributación, podrá ser aconsejable subdividir la AT en dos entidades especializadas..

Los objetivos estratégicos de diversas AT también pueden ser distintos, ya que para algunas, el objetivo principal es el aumentar la recaudación en el más breve plazo posible, o bien para otras puede privilegiarse una mejor atención a los contribuyentes, etc. La forma de organizar y de gestionar a la AT también dependerá de los objetivos estratégicos escogidos.

En este trabajo se analizarán los principales aspectos de la organización y la gestión de una A.T., a saber, su estructura orgánica, el control de la gestión, la privatización de alguna de sus actividades, la carrera civil de sus funcionarios, su capacitación y su ética profesional.

1. ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA AT

Los cientos o miles de funcionarios de una AT deberán estar agrupados en Direcciones, Departamentos, Unidades, etc., cada una con sus correspondientes funciones, atribuciones y jefaturas. Para hacer esta subdivisión se suele emplear una combinación de los siguientes criterios:

i) Geográfico. Los funcionarios estarán distribuidos en unidades cuya responsabilidad esté limitada a la fiscalización y atención de un conjunto de contribuyentes localizados en una determinada área geográfica para cada una de éstas unidades.

ii) Funcional. Los funcionarios podrán también estar agrupados en distintas unidades especializadas en algunas áreas de trabajo de la AT: finanzas, personal, fiscalización, jurídica, informática, etc.

iii) Por Impuesto. Los funcionarios podrán pertenecer a distintas unidades, cada una de ellas encargadas de fiscalizar y administrar un impuesto diferente: IVA, renta, territorial, herencia, combustibles etc.

iv) Por tipo de contribuyente. Los funcionarios estarán agrupados en diversas unidades especializadas según el tipo de contribuyentes, de acuerdo a su tamaño (grandes, medianos y pequeños) o a su actividad económica (agricultura, comercio, industria, minería, etc.).

A modo de ejemplo, una posible organización de una AT podrá consistir en que un 20% de su personal pertenezca a la Dirección Central y el 80% restante a las diferentes unidades distribuídas a lo largo del país, de acuerdo al criterio geográfico. El Personal de la Dirección Central estará organizado en Departamentos de acuerdo a criterios funcionales. En cada unidad geográfica, su personal estará también subdividido y especializado de acuerdo a criterios funcionales. En consecuencia, los encargados funcionales en las regiones tendrán una dependencia jerárquica del jefe regional, pero una dependencia funcional del jefe de Departamento de la función correspondiente en la Dirección Central. Al interior de los equipos que realizan la función de fiscalización en cada una de las unidades territoriales, podrá darse una subespecialización por tipo de contribuyente, por sector económico, y/o por tipo de impuesto.

Dentro de la AT coexisten distintos tipos de funcionarios: Directivos, profesionales, administrativos y auxiliares, los cuales desarrollan funciones diferentes. Sus características profesionales y humanas, número y ubicación dentro de la AT deberán ser decididas por cada país, dependiendo también de sus objetivos estratégicos.

En cada AT deberá decidirse también sobre la normativa que regulará los poderes y delegaciones para la toma de decisiones.

Como una forma de hacer más ágil y efectiva la gestión de la AT, deberá propenderse a que haya una política de amplia delegación hacia las capas inferiores de la organización y hacia las unidades regionales. Para ello será necesario contar con funcionarios muy calificados en los mandos medios de la AT.

También deberán diseñarse los procedimientos administrativos para controlar la forma en que se están ejerciendo las facultades delegadas a través de la organización, apoyándose en Sistemas de Información Computacional cuando corresponda.

2. CONTROL DE GESTION Y DE COSTOS EN LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA

Partiendo del plan estratégico de la AT, es necesario definir los objetivos o metas centrales a conseguir por cada unidad de ella, cuantificando y precisando al máximo. Por ejemplo, para la unidad funcional encargada de la fiscalización en la AT, es necesario definir y precisar qué se entiende por buena fiscalización y qué se le va a pedir a la función fiscalizadora. Habrá que definir qué es una buena gestión global de dicha función y en que consistirá una gestión regular o bien, mediocre. En la misma forma, habrá que repetir este ejercicio para el resto de las funciones de la AT, lo mismo que para el resto de las unidades, como son las oficinas regionales. Esto es importante, ya que no necesariamente todos los funcionarios que pertenecen a una función o unidad geográfica entienden qué significa una buena o mala gestión de su respectiva unidad, o tal vez entienden cosas distintas y que, mediante el ejercicio de definir precisamente qué se espera de estas unidades, se produzca una mejor coordinación a futuro del trabajo de estas unidades en la AT.

Seguidamente, la AT deberá hacer un esfuerzo por definir políticas por cada una de las áreas de ellas, por cada función y por cada tema que trata la AT. Estas políticas deberán ser de tipo general y no ir a un grado de detalle que signifique definir los procedimientos. Por ejemplo, si se está definiendo la política de salarios de la AT, bastará decir que se quiere tener una diferencia de no más de un 20% con los salarios del sector privado en las áreas auxiliares – administrativa en cambio, en el área de profesionales y directivos se podrá tener una diferencia hasta de un 30%. Esto no significa definir detalladamente en esta etapa los sueldos de cada uno de los funcionarios de la AT, pero sí ser lo suficientemente preciso para poder saber a qué atenerse en términos del resto de las políticas de la AT y después poder hacer una gestión concordante con ellas.

Una vez definidas las políticas en la AT, es útil para su gestión planificar. Para ello se harán planes generales para la AT, tanto anuales como quinquenales, pero desglosados por cada una de sus unidades. Estos planes deberán tener metas cualitativas definidas en firma muy precisas e intentando además su cuantificación. Si muchas metas no se pueden cuantificar, al menos se pueden medir algunos elementos de ellas. Por ejemplo, si se pretende mejorar la atención a los contribuyentes, se podrán hacer algunas mediciones, como el tiempo de espera promedio que tienen cuando concurren a las oficinas de la AT, o bien, calcular cuanto le cuesta a los contribuyentes cumplir con las regulaciones impuestas por la AT Para ello habrá que hacer estudios de casos, segmentando a los contribuyentes en chicos, medianos y grandes, y tal vez, por sector económico. En base a estas muestras, se podrá tener una estación de cuál es la carga que se impone sobre los distintos contribuyentes a consecuencia de la legislación y de las prácticas de la AT.

Para poder tener un adecuado control de gestión, será necesario definir las estadísticas a llevar, las que posibilitarán los correspondientes controles de las diversas unidades o áreas de la AT. Estas estadísticas deberán apuntar a las variables principales o claves, que den cuenta de la forma en que se están comportando las respectivas gestiones de las unidades y sus planes anuales. Habrá que tratar de tener pocas estadísticas por cada área, ya que el tener una multiplicidad de estadísticas o datos, aparte del mayor costo que significa su mantención, también dificulta su priorización y el que estas estadísticas efectivamente sirvan para la toma de decisiones. Deberán definirse procedimientos periódicos de control de avance de los planes anuales y su redefinición en función de los resultados de estos controles.

La AT también deberá ser extremadamente rigurosa en la forma en que hace su asignación presupuestaria anual y en el control por el cumplimiento de este supuesto, el que debería estar en concordancia con las metas y planes anuales. Es necesario que éstas a su vez concuerden con las políticas por áreas y funciones, y con los objetivos o medidas de excelencia global que se hayan definido con anterioridad.

En forma paralela al ciclo de control

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