CAMBIO EN ESTADOS FINANCIEROS ESTATALES

CAMBIOS EN LOS ESTADOS FIANCIEROS ESTATALES

Marco analítico

En este capítulo se presenta el marco analítico del sistema de EFP y se describen las relaciones entre sus elementos.

A. Introducción

4.1 El gobierno de un país y sus corporaciones públicas realizan múltiples transacciones. Para controlar las operaciones internas del gobierno y evaluar su repercusión en la economía, dichas transacciones deben organizarse en un marco dentro del cual puedan resumirse y analizarse. A los efectos de la rendición de cuentas, las transacciones pueden organizarse según la unidad del gobierno que las lleva a cabo. Para fines de compras detalladas o de planificación, las transacciones pueden organizarse según la clase de bien adquirido o de servicio prestado. A los efectos de facturación o control, las transacciones pueden organizarse según el agente específico que interviene en la transacción con el gobierno. El marco de las estadísticas de finanzas públicas, por su parte, está diseñado para facilitar el análisis macroeconómico.

Aunque sin duda los datos contables y las estadísticas económicas están estrechamente relacionados, no persiguen los mismos objetivos y pueden diferir en el tratamiento de partidas específicas.

4.2 Tradicionalmente, los gobiernos han llevado sus cuentas en base caja, lo cual se ve reflejado en el marco analítico establecido en el Manual de EFP 1986. La inclusión de los ingresos y gastos solo en efectivo tiene la ventaja de centrar la atención del gobierno en sus limitaciones de financiamiento, a las que tradicionalmente se ha considerado la prioridad más restrictiva.

Sin embargo, actualmente los gobiernos están menos limitados por su liquidez en la conducción dela política fiscal y han adquirido mayor capacidad para separar el momento en que tiene lugar una acción fiscal del momento en que se efectúa el pago a que ella da lugar, por lo cual las transacciones en efectivo no reflejan adecuadamente ni el momento en que tiene lugar la acción ni su impacto en la economía.

Por consiguiente, la utilización de las transacciones en efectivo como base para evaluar la política fiscal ha resultado cada vez menos satisfactoria y se ha producido un cambio de alcance mundial hacia la contabilidad basada en los recursos disponibles1.

4.3 El marco analítico establecido en este manual refleja estos desarrollos y se presenta bajo la forma de un conjunto de estados financieros interrelacionados derivados del SCN 1993, en los que se integran los flujos y los saldos. Este marco difiere considerablemente del marco en base caja utilizado en el Manual de EFP 1986, que se centraba en determinados saldos y flujos pero sin integrarlos. El nuevo marco permite evaluar de manera más completa la repercusión económica de la actividad del gobierno y la viabilidad de la política fiscal. Más específicamente, la adopción de la base devengada y la integración de los saldos con los flujos correspondientes al gobierno son consecuentes con la necesidad de determinar el comportamiento del gobierno en el contexto de su limitación presupuestaria intertemporal. Por ejemplo, las políticas que adopte un gobierno no serán viables si reducen su patrimonio neto excesivamente.

El marco también proporciona una mejor base para evaluar la eficiencia en la asignación y el uso de los recursos estatales.

B. Objetivos analíticos

4.4 El sistema de EFP es una herramienta cuantitativa que apoya el análisis fiscal. Para permitir un análisis eficaz de la política fiscal, los resultados estadísticos que genera el sistema deben facilitar identificación, medición, seguimiento y evaluaciónde la repercusión en la economía de las políticas económicasy otras actividades del gobierno, así como laviabilidad de dichas políticas y actividades.

4.5 Para alcanzar los objetivos analíticos, el marcoestadístico del sistema de EFP debería generar datosque: a) estén estrechamente relacionados con otrossistemas estadísticos macroeconómicos (cuentas nacionales,balanza de pagos y estadísticas monetariasy financieras) y b) permitan al analista evaluar la solidezfinanciera del sector gobierno general segúnlos criterios que se aplican comúnmente a otrasorganizaciones que operan en una economía2.

C. Construcción del marco: Relacióncon el anterior sistema de EFP

4.6 El marco analítico parte del sistema de EFP1986, ampliándolo mediante la incorporación denuevos elementos útiles para evaluar la política fiscal.

Se han introducido tres tipos de cambios:

• Se han adoptado definiciones de las distintas variablesestadísticas que se ajustan más a los conceptoseconómicos. Un ejemplo importante es el tratamientode los activos no financieros, donde laventa de este tipo de activos ya no se registra comoingreso ni su compra como gasto.

• Se han introducido una serie de modificacionesconceptuales para armonizar el sistema de EFPcon el SCN 1993. Entre los cambios importantescabe señalar el reemplazo de la definición del gobiernosobre una base funcional por una definiciónarticulada en torno a unidades institucionales.

• Se ha ampliado el marco analítico de las EFP mediantela inclusión de transacciones no monetarias,flujos que no son transacciones y balances.

4.7 La cobertura central del sistema de EFP abarca elsector gobierno general. Una vez que una determinadaunidad institucional ha sido clasificada en un sector(según se define en el capítulo 2), entonces todos sussaldos y flujos se registran en ese sector3.Para ciertos tipos de análisis es más eficaz partir de base de estadísticas que incluyan las operacionesde las corporaciones públicas. Por consiguiente,deberían compilarse estadísticas tanto para el sectorpúblico como para el sector gobierno general. Elmarco analítico que se describe en este capítulo puedeaplicarse a ambos sectores independientemente de lacobertura elegida.

D. Componentes y conceptos delmarco analítico

4.8 El núcleo del marco analítico está constituidopor un conjunto de cuatro estados financieros.

Tres de estos estados pueden combinarse parademostrar que todas las variaciones de saldos son elresultado de flujos (véase el gráfico 4.1). Estos son:

a) el Estado de operaciones del gobierno; b) el Estadode otros flujos económicos y c) el Balance.

Además, el marco incluye un estado de fuentes yusos de efectivo, que ofrece información vital sobrela liquidez.

4.9 El Estado de operaciones del gobierno es un resumende las transacciones del sector gobierno generalen un determinado período contable. En esencia,las transacciones representan variaciones en los saldosque se originan de interacciones convenidas demutuo acuerdo entre unidades institucionales, comola venta de un bien o servicio por una unidad y su adquisiciónpor otra. El marco también reconoce queuna unidad puede actuar en dos capacidades de interéseconómico, por lo cual incluye como transaccionesciertas partidas en las que no interviene otra unidadinstitucional. Por ejemplo, el consumo de capitalfijo reconoce que una misma unidad es propietaria deun activo fijo y consumidora de los servicios quepresta ese activo. Consideradas en conjunto, las transaccionesconstituyen la mayor parte de la ejecuciónde la política fiscal. Tal como se describe en la secciónsiguiente, la clasificación de las transaccionestiene por objeto reflejar el efecto de la política fiscalsobre el patrimonio neto del sector gobierno general,sobre su demanda de crédito y sobre sus tenencias deactivos y pasivos.

4.10 El Estado de otros flujos económicos registraen forma de tabla las variaciones en los saldos deactivos, pasivos y patrimonio neto que no tienen suorigen en transacciones. Más específicamente, las gananciasy pérdidas por tenencia representan variacionesen los saldos que tienen su origen en movimientosde los precios, incluidos los movimientos de lostipos de cambio4. Las otras variaciones en el volumende activos se refieren a variaciones en los saldos quetienen su origen en eventos tales como el descubrimientode nuevos activos (por ejemplo, yacimientosminerales) y el agotamiento o destrucción de activos.

4.11 El Balance registra los saldos de activos, pasivosy patrimonio neto del sector gobierno general alfinal de cada período contable.

4.12 Mediante el desglose del total de activos y eltotal de pasivos en sus componentes y la determinacióndel origen de las variaciones de los mismos entreun período y otro en términos de transacciones yde otros flujos económicos, según la definición indicadaprecedentemente, el marco ofrece una explicaciónestadística sólida de los factores que causan lavariación en el patrimonio neto del gobierno.

4.13 El Estado de fuentes y usos de efectivo registralas entradas y salidas de efectivo, utilizando unaclasificación similar a la del estado de operacionesdel gobierno.

E. Estado de operaciones del gobierno

4.14 El estado de operaciones del gobierno (cuadro

4.1) presenta el detalle de las transacciones eningresos, gastos, adquisición neta de activos no financieros,adquisición neta de activos financieros y el incurrimientoneto de pasivos5. El ingreso se definecomo el aumento del patrimonio neto como resultadode transacciones, y el gasto como la disminución del patrimonio neto como resultado de transacciones. Laadquisición neta de activos no financieros es igual ala formación bruta de capital fijo, menos el consumode capital fijo, más las variaciones en las existenciasy las transacciones en otros activos no financieros

4.15 Del estado de operaciones del

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