DERECHO FISCAL

Negociación de un nuevo pacto fiscal en México1

Este artículo examina el malestar que existe con el funcionamiento actual del federalismo fiscal en México desde el punto de vista de los actores principales —el gobierno federal, los estados, los municipios y los votantes—, para poder identificar las áreas de interés potencial común, así como los conflictos directos. En algunos temas, éste es un juego de suma cero, como el tamaño de las transferencias agregadas, pero no así en otros, tales como aumentar la recaudación de impuestos y mejorar la responsabilidad en la prestación de servicios. El artículo, por consiguiente, considera los paquetes de negociación que combinan cambios mutuamente benéficos con resoluciones de juegos de suma cero y que, por tanto, pueden obtener un apoyo político lo suficientemente amplio. Los paquetes de negociación se analizan en dos aspectos diferentes: uno concerniente a las asignaciones de impuestos, los porcentajes del impuesto sobre la renta y la administración de los impuestos, y otro, concerniente a las transferencias condicionadas y a la responsabilidad en la prestación de servicios. Un resultado importante es que casi todos los estados encontrarán fiscalmente atractivo imponer un impuesto sobre las ventas que reemplace parte del IVA federal, aun si el gobierno federal redujera los porcentajes de impuesto sobre la renta lo suficiente para cubrir la mitad del costo que implica reducir la tasa de IVA, con la finalidadde dejar espacio tributario para el impuesto estatal

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INTRODUCCIÓN

El gobierno federal y muchos de los estados se encuentran insatisfechos con la presente organización del federalismo fiscal en México. En algunos temas, tales como el tamaño de las transferencias agregadas, la ganancia de un gobierno se lograría a expensas de otro. Sin embargo, en muchos otros temas, tales como el aumento en la recaudación de impuestos y el mejoramiento de la responsabilidad en la prestación de servicios, existen muchos más intereses comunes que conflictos. El objetivo de este artículo es evaluar los intereses de los distintos gobiernos y otros actores involucrados, a fin de identificar algunas estrategias posibles para modificar el pacto fiscal, tomando en cuenta todos los intereses involucrados, incluidos los de los ciudadanos. Este artículo supone que el lector está familiarizado con las principales características del federalismo mexicano.2

Las democracias federativas son sistemas excepcionalmente complejos, que requieren una realineación continua para lograr un equilibrio práctico de la autonomía y la coordinación entre gobiernos. Aún después de más de dos siglos, muchas veces marcado por conflictos terribles, Estados Unidos aún se encuentra allanando problemas de su federalismo fiscal. Hasta hace una década, en México, el predominio de un solo partido proporcionó un mecanismo para resolver muchos de los problemas fuera de los canales oficiales. Desde entonces, la apertura de una competencia política plena en la mayoría de los terrenos políticos ha incrementado la democracia, pero también ha llevado a gobiernos divididos y a terminar con la posibilidad de que un solo partido ejerza la coordinación entre gobiernos. La reinvención del federalismo fiscal mexicano para el nuevo contexto político ya está en marcha, y este artículo analiza algunos temas clave sobre este asunto.

STATU QUO Y DESEOS DE CAMBIO

Para comprender las motivaciones para el cambio y los caminos para una viabilidad política, esta sección aborda el statu quo desde cuatro puntos de vista: los ciudadanos, el gobierno federal, los estados y los municipios.

Es claro que los ciudadanos mexicanos no están satisfechos con el sector público como un todo, aun cuando éste posee un personal excelente y dedicado, y muchos programas buenos. Muy a menudo las actividades del sector público son antiproductivas y muchas veces incluso corruptas. Aquellos que tienen que pagar impuestos se sienten estafados no tan sólo por los, en muchas ocasiones, inadecuados e ineficientes servicios públicos que reciben a cambio, sino también por la certeza de que muchos otros evaden los pagos y que los impuestos que pagan en numerosas ocasiones van a servicios locales en lugares remotos del país. Y lo que es peor, es normal que el sistema deje sin recursos a los ciudadanos: sin voz y sin más opciones de salida exitosa que la emigración al extranjero. Este patrón se contrapone con las experiencias de otros lugares de América Latina que demuestran que un mayor control y responsabilidad en el nivel de las unidades de prestación de servicios (escuelas, hospitales, etc.) conduce a un mejor servicio (Winkler, 2000). Aun cuando estas quejas no son todas causadas por los problemas con el federalismo, sí son exactamente los problemas que los defensores del federalismo fiscal aducen que puede enfrentar: mejorar la responsabilidad del gobierno proporcionando a los ciudadanos mayor voz y posibilidades de salida, y fortaleciendo la conexión entre el pago de impuestos y la recepción de servicios.

Lo que quieren los ciudadanos que pagan impuestos es razonable, aunque difícil de lograr: mayores y mejores servicios por el dinero que pagan en impuestos (y lo que se recibe del patrimonio nacional, como el petróleo), mayor responsabilidad y menor corrupción en todos los niveles del gobierno, menores tasas de impuestos y una carga impositiva más justa, con menor índice de evasión y con mayor cantidad de fondos dirigidos al financiamiento de actividades locales, llevadas a cabo por funcionarios con responsabilidad local. Aunque la reforma del federalismo fiscal puede apenas resolver todos estos problemas, puede y debe dar los pasos para abordar estos temas.

El gobierno federal estableció el Pacto Fiscal en 1980, con una revisión en 1993, promovió la descentralización de la educación y la salud en la década de 1990 y, a fines de ese periodo, introdujo un sistema regulador para la deuda subnacional, hasta ese momento innovador y exitoso. A pesar de estos importantes logros, el federalismo fiscal se ha convertido en un importante dolor de cabeza para el gobierno nacional. El gobierno nacional batalló, en la mitad del siglo pasado, para centralizar los poderes impositivos y aunque ya se pueden ver sus beneficios, ahora también se visualizan grandes problemas en la descentralización del gasto, cuyas facultades son mayores que las recaudatorias. La figura 1 muestra los recursos y aplicaciones principales de los ingresos en el nivel federal; las transferencias a los gobiernos estatales representan 38% de los ingresos netos del servicio de la deuda.

Desde 1997, el partido presidencial no controla el Congreso,

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