Derecho Ambiental

El federalismo en materia ambiental

Aquilino Vázquez García

Iniciaremos este breve estudio del tema que nos ocupa partiendo del análisis, desde el punto de vista constitucional, de algunas consideraciones doctrinales relacionadas con la concurrencia de la federación, las entidades federativas y los municipios en materia ambiental.

Si en el Estado federal existen dos clases de normas, las federales y las locales, tiene que existir una norma superior que delimite y especifique los ámbitos de validez de esos órdenes normativos.

En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se delimita los ámbitos de validez de los distintos ordenes de gobierno, que en su conjunto forman la Federación y el orden local. Así, es la norma superior la que establece la distribución de competencias que rigen al orden federal como al orden local.

El régimen federal se caracteriza por la posibilidad de la coexistencia de dos jurisdicciones, lo que significa que los gobernados están sujetos a una doble autoridad ejercida dentro de los límites de sus respectivas competencias; pero si en un régimen federal la autonomía local se redujera al ejercicio de unas cuantas facultades de gobierno, la Federación, con todo y la existencia de las dos jurisdicciones, sólo tendría valor de marbete, de apariencia verbal desprovista de contenido, si al gobierno general se le reservan facultades mínimas, la autonomía de cada una de las entidades federativas tendrá un ámbito tan estrecho que a pesar del señorío constituyente de ellas, no será su unión un auténtico lazo federativo. De tal manera que la eficacia misma del federalismo, como modelo de vida política, está dada por el equilibrio que en el acto de constitución guarden las facultades federales y locales.

En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos surge un pacto entre los estados preexistentes que delegan ciertas facultades al Gobierno Central y se reservan las no conferidas expresamente, consagrando en el artículo 124 constitucional lo siguiente:

Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.

El Gobierno Federal como forma de vida política presupone la existencia de tres ordenes jurídicos:

. El orden total o Estado federal.

. El orden federal o Federación, que es un conjunto normativo que vale sobre el territorio.

. Los ordenes locales o estados locales (estados miembros) que son diversos ordenes normativos que valen sobre partes del territorio.

Esto significa que el reparto competencial como esencia misma del sistema federal sólo puede asumirse en un acto de “Constitución” y que forma parte del orden total. El reparto de competencias no puede asumirse si alguna de las partes no manifiesta su voluntad y por tanto no puede ser propio de la legislación secundaria, ni local, ni federal.

Competencia y sistema de concurrencia en materia ambiental

En el fondo, el espíritu del Estado federal consiente en atribuir al gobierno central la competencia exclusiva para los asuntos que afectan los intereses generales del país, y a los gobiernos de los Estados la atención de las relaciones privadas de los habitantes.

El federalismo excluye en principio, la posibilidad de que las facultades locales y federales confluyan sobre una misma materia; por la otra, federaliza sólo aquellas funciones necesarias para la existencia misma del sistema federal, es decir, aquellas que de dejarse en manos de los Estados pondrían en serio peligro la viabilidad del modelo.

En la Federación los estados miembros ceden soberanía exterior y ciertas facultades interiores a favor del gobierno central, pero conservan para su administración propia las facultades no otorgadas al nivel nacional.

La regla básica para el reparto de facultades entre estados y Federación se establece en el artículo 124 de la Constitución, pero esta regla acepta excepción en el caso previsto por la fracción XXX del artículo 73 constitucional por la cual el Congreso Federal tiene facultad para "expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas a los Poderes de la Unión".

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece al lado de las explícitas, las llamadas facultades implícitas que son aquellas que el Poder legislativo federal puede concederse a sí mismo o a cualquiera de los otros poderes federales como medio necesario para ejercer alguna de las facultades explícitas.

Las facultades concurrentes son aquellas que pueden ejercer los estados mientras no las ejerce la Federación, titular constitucional de las mismas.

La materia ambiental no está expresamente referida en la Constitución como reservada a la Federación. Sin embargo, diferentes aspectos que la conforman si han sido reservados a la jurisdicción federal y por tanto, los estados se encuentran impedidos para legislar sobre el particular.

Existen facultades para legislar en materia ambiental que recaen exclusivamente en el congreso federal, esto significa que los estados no pueden legislar sobre esas materias, pero no los impide, cuando para ello la propia Federación le autoriza en Ley, a aplicar dicha legislación federal. En consecuencia, debe hacerse una clara distinción entre lo que son las facultades para legislar y las atribuciones en materia de ejercicio administrativo.

Las materia y facultades s exclusivas de la Federación

En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la fracción XXIX-G del artículo 73 constitucional se encarga de establecer la distribución de competencias en materia ambiental, lo que debe entenderse como una norma programática que vincula al Congreso Federal para que al ejercer su facultad exclusiva de legislar en la materia propicie la colaboración administrativa entre los tres ordenes de gobierno; es necesario fundamentar adecuadamente en términos de la propia Constitución Política esa facultad exclusiva.

Materias conferidas expresamente a la Federación

Todo lo concerniente al comercio donde el Código de Comercio establece que son actos de comercio las empresas de fábricas y manufacturas. Así que en lo relativo a la contaminación industrial (fuente fija de jurisdicción federal), ya sea por humos, polvos, ruido, residuos peligrosos, por el manejo de sustancias peligrosas, o la realización de actividades altamente riesgosas es facultad del Congreso federal.

La fracción XVI da fundamento a la legislación federal sobre efectos de la contaminación en la salud. Esta misma fracción complementa la base legal a la legislación sobre transporte de residuos y sustancias tóxicas, así como sobre el transporte de especies de flora y fauna, terrestres y acuáticas y da base a la legislación sobre la contaminación originada por fuentes móviles federales.

La fracción XVII considera que la legislación sobre aguas nacionales, en los términos del artículo 27 debe ser emitida por la Federación.

Por la fracción XVIII el Congreso de la Unión es el facultado para adoptar un sistema general de pesas y medidas. Esa es la base de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización que impide que los estados puedan expedir estándares de alcance nacional, aunque si puedan emitir los de alcance local, siempre que no establezcan requisitos menores que los federales y sólo respecto a materias de carácter local.

La fracción XXIX-D, autoriza al Congreso federal para legislar en todo lo relativo a la planeación económica y con ello a regular el ordenamiento ecológico del territorio nacional.

La fracción XXIX-A, faculta al Congreso federal para establecer contribuciones sobre comercio exterior y sobre explotación forestal. En ambos casos se engloban los requisitos ecológicos que deben cumplir dichas actividades. Tal es el caso, por ejemplo, de las guías ecológicas para la importación o exportación de residuos peligrosos.

La fracción XXIX-G, faculta al Congreso federal para expedir leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los gobiernos de los estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.

Fundamento Constitucional de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, de la Ley General de Vida Silvestre y de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.

Facultades reservadas a las entidades federativas

En general, las facultades de las legislaturas locales para legislar no están expresamente definidas en la Constitución Política. Identificarlas no sólo en materia ambiental, reclama un ejercicio de discriminación que parte de los siguientes principios:

A la luz del artículo 124 constitucional, los estados pueden legislar sólo en aquellas materias no reservadas expresamente a la Federación.

De acuerdo con el artículo 117 constitucional, las legislaturas locales tienen prohibido legislar en las siguientes materias:

. Moneda

. Tránsito de personas y mercancías que atraviesen su territorio

. Comercio exterior

. Impuestos que importen diferencias respecto de los federales por razón de la procedencia de las mercancías.

. El artículo 118 establece que los estados no pueden sin consentimiento del Congreso de la Unión, legislar sobre derechos de tonelaje, ni de puertos ni sobre exportación o importación.

En tal virtud

...