EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN MATERIA AGRARIA

1.        INTRODUCCIÓN

El Instituto Nacional de Reforma Agraria es una entidad pública descentralizada, con jurisdicción nacional, personalidad jurídica, patrimonio propio y se encuentra encargado de dirigir, coordinar y ejecutar las políticas establecidas por el Servicio Nacional de Reforma Agraria, respecto a la distribución, reagrupamiento y redistribución de tierras agrarias, programas de asentamientos humanos comunarios, identificación de Tierras Fiscales, a través de un procedimiento administrativo denominado “saneamiento de la propiedad agraria”. Regulado por Decreto Supremo No. 29215 de fecha 02 de agosto de 2007 sobre el Reglamento de la Ley No. 1715 de fecha 18 de octubre de 1996 del Servicio Boliviano de Reforma Agraria, modificada por Ley No. 3545 de fecha 28 de noviembre de 2006 de la Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria.

El Procedimiento Administrativo Agrario de Saneamiento (PAAS) de forma general observa una forma “común” que se encuentra dispuesto en Etapas, Tareas y Actividades, destinadas a la determinación de la clase de saneamiento, identificación de superficies (denominada mensura), derechos propietarios y/o posesiones legales, limites, colindancias y conflictos para concluir y sugerir la emisión de actos administrativos en forma de Resolución Administrativa o Suprema (que en saneamiento), denominadas Resoluciones Finales de Saneamiento y ulterior de Títulos Ejecutoriales registrados en Derechos Reales, que establezcan derechos agrarios en favor de personas naturales y colectivas  o en su caso en favor del Estado (Tierras Fiscales).

Para que el PAAS se cumpla de forma efectiva y adecuada, requiere la existencia de presupuestos legales “preconstituidos” y procesos sumarios (por así llamarlos) dentro el propio PAAS, que otorgan viabilidad al procedimiento común. Estos presupuestos legales se forma a partir de procedimientos administrativos agrarios que no se encuentran destinados al reconocimiento formal o material de la propiedad agraria, sino más bien, son la base legal y técnica para que la administración agraria (INRA), en cumplimiento a garantías y derechos constitucionales del debido proceso y derecho a la defensa, emita actos administrativos destinados a reconocer la propiedad agraria, a través de la verificación oportuna y directa de la Función Social (FS) y Función Económica Social (FES), además de antecedentes y tradición agrario que históricamente fue emitida por el ex Concejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA) y ex Instituto Nacional de Colonización (INC).

Estos elementos o presunciones legales que no determinan en saneamiento la propiedad agraria mediante el cumplimiento efectivo del PAAS, se expresan en procedimiento administrativos agrarios de distinto tipo como:

a)        Reposición de expedientes tramitados por el ex CNRA y ex INC o carpetas prediales de saneamiento emitidas por el INRA. Siendo necesario aclarar que la reposición de expedientes y carpetas prediales, guarda una característica muy particular dentro  saneamiento agrario, debido a que la necesidad de reponer parcial o totalmente una de ellas, solo es identificable cuando un predio o conjunto de predios se encuentran siendo objeto de saneamiento, es decir el PAAS se encuentre en pleno tramite.

b)        Control de Calidad de resultados de saneamiento que realiza la Dirección Nacional del INRA, respecto a la aplicación de la normativa agraria por sus Direcciones Departamentales desconcentradas, que pueden tener como resultado la anulación de etapas de saneamiento, modificación del estado jurídico de los interesados (de propietario a poseedor legal), superficies, ubicación de la tradición agraria, identificación de excedentes y tierras fiscales. Que involucran de forma directa en el recorte de derechos agrarios, pago de precios de adjudicación a valor de mercado o la determinación de declarar un predio en saneamiento como Tierra Fiscal de forma completa.

Como resultado de estos procedimientos administrativos agrarios, se emitirán de forma inevitable “actos administrativos” que tomaran forma de Resoluciones Administrativas o en su caso informes emitidos por la administración agraria aprobados mediante un Auto, que conforme establece el D.S. 29215, son actos administrativos recurribles en vía administrativa de la forma siguiente:

“ARTÍCULO 76.- (ACTOS RECURRIBLES). I. Son recurribles todos los actos administrativos que afecten, lesionen o pudieren causar perjuicio a los derechos subjetivos o intereses legítimos de las personas y que impidan la prosecución del trámite, sin resolver el fondo de la cuestión planteada. III. Contra las providencias, autos y resoluciones simples dictadas por las autoridades indicadas en el artículo anterior, únicamente procede el recurso de revocatoria ante la misma autoridad y sin recurso ulterior. IV. Las resoluciones administrativas, que no definan derecho propietario, serán susceptibles de impugnación mediante los recursos administrativos previstos en este Reglamento, y no podrán impugnarse mediante acción contencioso – administrativa ante el Tribunal Agrario Nacional”.

Sin embargo, el D.S. 29215 que regula la resolución de recursos administrativos interpuestos contra esta clase de actos, establece el silencio administrativo “negativo” como regla general en la adopción de decisiones de la administración agraria en Recursos de Revocatoria.

Precisamente estos dos institutos del Derecho Administrativo Agrario, primero los Procedimientos Administrativos Agrarios que no definen derecho propietario y el silencio administrativo, son el objeto del presente trabajo en relación al “carácter social Derecho Agrario” respecto a:

a)        La atención oportuna de demandas y solicitudes

b)        Pronunciamiento oportuno, claro y expreso de las autoridades agrarias.

c)        Eliminación de toda forma de discriminación en la resolución de controversias.

El presente trabajo tiene como propósito, establecer la necesidad de incluir el Silencio Administrativo Positivo, como Instituto del  Derecho Administrativo Agrario, en procedimientos administrativos en materia agraria que no definan la propiedad, debido a que la regularización del derechos propietario rural, no solo vincula al hombre con la tierra, sino vincula a la tierra con su aptitud productiva en oportunidad y tiempo. El campesino, el comunario, indígena originaria, intercultural, el pequeño productor o empresario agropecuario, requiere seguridad jurídica respecto a la inversión humana en (vivienda y satisfacción de necesidades básicas, investigación y preservación de servidumbres ecológicas voluntarias) y económica (seguridad alimentaria, producción agrícola – ganadera, forestal y ecoturismo) que realizara en un predio determinado. La seguridad jurídica solo se establece a través del saneamiento agrario, que debe ser oportuno, rápido y eficaz. Y no puede estar sujeto a la discrecionalidad de la administración pública agraria.

2.        PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA O SITUACIÓN JURÍDICA.

¿Es necesario implementar el silencio administrativo positivo en procedimientos administrativos agrarios que no definan derecho propietario?

3.        JUSTIFICACIÓN DEL TEMA

El administrado en materia agraria puede expresarse en una variedad de sujetos desde un indígena originario campesino que defiende derechos comunitarios sobre la tierra, un pequeño productor o empresario agropecuario que tiene la pretensión del reconocimiento de derecho de propiedad individual sobre un determinado predio. Sin duda el primero buscara que a través del saneamiento agrario, se defienda, preserve y reconozca el territorio donde vive su grupo social e interactúa con la naturaleza en función a usos y costumbre propias de su cultura y el segundo el reconocimiento de un derecho individual sobre una porción de tierra que la identifica como una Unidad Productiva que es objeto de inversión económico y réplica financiera sustentable.

Ambos sujetos, sin duda, confían que el Estado, a través de la Administración Publica Agraria otorgue “seguridad jurídica” respeto a la propiedad agraria que  proteja su cultura, costumbres y forma de vida sea respetada o la Unidad Productiva que significa la Tierra.

Por este motivo, el Procedimiento Administrativo Agrario de Saneamiento debe encontrarse sujeto a los fines del carácter social del Derecho Agrario y por tanto es necesario que aquellos elementos que deben constituirse de forma legal y legítima para el desarrollo eficaz del PAAS, se faciliten de forma que no lo dilaten o trastornen en inviable o procedimentalmente irrealizable.

De forma específica al tema concreto, si dentro un proceso administrativo agrario de reposición de expedientes tramitados por el ex Concejo Nacional de Reforma Agraria, la administración decide rechazar la reposición respectiva en tiempo oportuno o no. El administrado se encuentra legitimado para impugnar el acto administrativo que rechaza la pretensión mediante Recurso de Revocatoria que debe ser necesariamente de forma oportuna resuelto y no sujeta a la discrecionalidad propia de la administración pública,  respecto a sujetarse a plazos que involucren la posibilidad de la aplicación del Silencio Administrativo Negativo.

Primero el rechazo de la reposición ocasiona los siguientes supuestos legales en el administrado:

a)        El administrado que se creía “propietario o Titular Inicial” (denominación del primer dueño o sub adquirente de un predio que fue tramitado o titulado por el ex CNRA o ex INC), pasara automáticamente a considerarse poseedor, cuyo status “legal” o “ilegal”, será estimado de acuerdo a la posibilidad del administrado de demostrar su posesión legal, como anterior al 18 de octubre de 1996. Hipótesis legal difícil de probar, si los antecedentes documentales no tienen valor, debido al rechazo de la reposición. Entonces de forma clara el administrado podría bien ser considerado como “Ilegal” y por tanto sujeto a desconocimiento del derecho agrario y la perdida absoluta de la Unidad Productiva.

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