El marco normativo de la educacion publica en Мexico

EL MARCO NORMATIVO DE LA EDUCACION PUBLICA EN MEXICO

EDUARDO CASTELLANOS HERNANDEZ *

1. Introducci´on

Un aspecto no suficientemente bien estudiado todav´ıa de la funci´on educativa es su marco normativo 1**. Sin embargo, la funci´on educativa, pu´blica o privada, se desarrolla en el interior de un orden normativo cuyos lineamientos deben ser cumplidos escrupulosamente, so pena de incurrir en responsabilidad u omisiones que entran˜en consecuencias jur´ıdicas para las instituciones o individuos, o bien que afecten la eficiencia de su funcionamiento.

La creaci´on de organismos pu´blicos descentralizados, desconcentrados o centralizados, con fines educativos; la incorporaci´on de escuelas; la planeaci´on, programaci´on y presupuestaci´on de la funci´on educativa pu´blica; las relaciones jur´ıdico-laborales de los trabajadores de la educaci´on; la descentralizaci´on de ciertos servicios federales educativos al ´ambito de competencia de las entidades federativas, etc., son otros tantos ejemplos de la necesidad urgente que tienen el administrador, el planificador y el investigador de la educaci´on de conocer el marco normativo dentro del cual se desarrolla su objeto de estudio. En virtud de que el mayor nu´mero de profesores, alumnos e instituciones corresponden a la educaci´on pu´blica y no a la privada, dedicaremos este art´ıculo a tratar de definir el marco normativo de la educaci´on pu´blica en M´exico, y de clasificar y enunciar los ordenamientos contenidos en el mismo. Puesto que en un pa´ıs con el nivel de desarrollo propio del nuestro, la acci´on orientadora y correctora del Estado en determinadas ´areas de la vida social y econ´omica es fundamental, este principio adquiere una importancia particular en el caso de la educaci´on. Es por ello que la necesidad de optimizar la eficiencia en la prestaci´on de servicios educativos, por parte del sector pu´blico, no s´olo es una etapa indispensable para obtener un mayor nivel de desarrollo econ´omico, sino un supuesto de la legitimaci´on del Estado por la v´ıa de una gesti´on pu´blica eficaz.

Adem´as del conocimiento per se del orden normativo jur´ıdico de la educaci´on pu´blica en nuestro pa´ıs, esta recopilaci´on, clasificaci´on y descripci´on de un conjunto importante de ordenamientos nos dar´a la ocasi´on de observar la estructura y el funcionamiento del sistema educativo pu´blico. Ahora bien, no obstante que se trata de, llam´emosle as´ı, un corte vertical de nuestro objeto de estudio en un momento de su desarrollo y que, por lo tanto, nos aporta s´olo una visi´on est´atica del mismo, no por ello deja de ser importante para constatar tendencias centralizadoras evidentes, d´andonos la ocasi´on, adem´as, de intentar un an´alisis prospectivo de la legislaci´on educativa nacional en un momento fundamental de la administraci´on pu´blica mexicana, durante el cual se constata un parteaguas entre la tendencia centralizadora tradicional y la descentralizaci´on de la vida nacional, propuesta como proyecto pol´ıtico y como pol´ıtica pu´blica.

*Director de Educaci´on del Gobierno del Estado de Oaxaca; Coordinador de la COEPES-Oax., y representante de educacio´n ante COPLADE-Oax. **Las notas de referencia son presentadas al final del texto. 1Faya Viesca, Jacinto, Administraci´on Pu´blica Federal. Ed. Porru´a, S. A., segunda edicio´n, M´exico, 1983, pp. 470 y ss.; varios autores, Administraci´on y legislaci´on educativa. Antolog´ıa. Secretar´ıa de Educaci´on Pu´blica. M´exico, 1976; Hermoso N´ajera, Salvador, Legislacio´n Educativa. Ediciones Oasis, 4a ed., M´exico, 1982. Estos autores dan una visi´on incompleta, a mi juicio, de los ordenamientos que constituyen el marco normativo de la educaci´on pu´blica en M´exico.

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2. El orden normativo

En su sentido m´as amplio la palabra norma se refiere a toda regla de comportamiento, sea obligatoria o no. En su sentido restringido se caracteriza por imponer deberes o conferir derechos. En ambos casos, el fin de las normas es provocar un comportamiento. La norma jur´ıdica tiene como caracter´ısticas, de acuerdo con E. Garc´ıa M´aynez 2, ser bilateral, habida cuenta que impone deberes y facultades; exterior, toda vez que regula los actos externos del hombre sin importarle, salvo contadas excepciones, su subjetividad; coercible, en virtud de que para obtener la observancia de sus prescripciones el derecho puede incluso emplear la fuerza, y heter´onoma, puesto que el origen de la norma no est´a en el libre albedr´ıo del individuo, sino en la voluntad de un sujeto diferente.

Para el autor citado, las fuentes del derecho pueden ser de tres tipos: formales, reales e hist´oricas. Las primeras consisten en los procesos de creaci´on de normas jur´ıdicas, y son: la legislaci´on, la costumbre y la jurisprudencia.

Las fuentes reales consisten en los factores econ´omicos, pol´ıticos, sociales, t´ecnicos, etc., que determinan el contenido de las normas jur´ıdicas. Las fuentes hist´oricas son los documentos que contienen textos de ley vigentes en algu´n lugar y ´epoca determinados.

Sin embargo, el criterio adoptado por Garc´ıa M´aynez para definir la juridicidad hace que, para el caso del derecho mexicano, pr´acticamente tengamos que equiparar lo jur´ıdico a lo legislativo. Ahora bien, ¿cu´al ser´ıa, entonces, la naturaleza de un acto de gobierno tal como un plan nacional de desarrollo o un programa de educaci´on?; ¿se trata de un acto jur´ıdico o no-jur´ıdico?

Frente al criterio formal de creaci´on de juridicidad sostenido por Garc´ıa M´aynez, encontramos el criterio material sostenido por Serra Rojas 3, para quien el Poder Ejecutivo realiza tambi´en actos legislativos.

Desde esta nueva ´optica, el acto legislativo realizado tanto por el Poder Legislativo como por el Ejecutivo tiene como consecuencia la creaci´on de una norma abstracta e impersonal, general y permanente, y obligatoria.

De cualquier forma, de acuerdo con los criterios mencionados, la creaci´on de juridicidad (o normatividad) queda reducida a un acto legislativo. Es necesario, por lo tanto, acudir a la teor´ıa del acto administrativo para explicar tal creaci´on. Serra Rojas sen˜ala al efecto 4 que los elementos del acto administrativo son los siguientes:

1. Es un acto jur´ıdico, ejecutivo, de derecho pu´blico;

2. Es una decisi´on ejecutoria y no contenciosa;

3. Emana de la voluntad de una autoridad administrativa, unitaria o colegiada, en el ejercicio de una potestad pu´blica;

4. Unilateral y oportuna, produce una situaci´on jur´ıdica concreta;

5. La administraci´on crea, reconoce, modifica o extingue una situaci´on jur´ıdica subjetiva, y

6. Se propone la satisfacci´on de un inter´es pu´blico en general.

Con el fin de concluir a la luz de la doctrina mexicana del derecho administrativo el an´alisis de los elementos que nos permitan definir, con la mayor claridad y exactitud posibles, el marco normativo de la educaci´on pu´blica en M´exico, sen˜alaremos que para Gabino Fraga 5 los actos administrativos pueden ser clasificados, en raz´on de su finalidad, en actos preliminares y de procedimiento, en decisiones o resoluciones, y en actos de

2Garc´ıa M´aynez, Eduardo. Introducci´on al estudio del derecho. Editorial Porru´a, S.A. Decimos´eptima edici´on, M´exico, 1970. 3Serra Rojas, Manuel. Derecho Administrativo. Librer´ıa de Manuel Porru´a, S.A. Tercera edici´on, M´exico, 1965. 4Idem, p. 249.

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ejecuci´on; de los cuales el primero y el tercer grupo pueden ser llamados actos instrumentales, en oposici´on a los actos principales representados por las decisiones y resoluciones.

Del an´alisis doctrinal precedente se desprende que en el ´ambito de la administraci´on pu´blica mexicana la normatividad o juridicidad tiene un doble aspecto, legislativo y administrativo. El aspecto legislativo, como su nombre lo indica, se deriva del proceso formal de elaboraci´on de leyes, las cuales est´an sujetas a un orden jer´arquico que establece la supremac´ıa de determinados ordenamientos con respecto a otros.

El aspecto administrativo, por su parte, tiene su propio orden jer´arquico, derivado de la relaci´on jer´arquica entre autoridades. Sin embargo, es importante precisar que la norma administrativa se deriva de una facultad otorgada por la norma legislativa, de tal suerte que, en sentido estricto, el origen de nuestro orden normativo se encuentra en la ley y, originalmente, en la Constituci´on Pol´ıtica del Estado Mexicano.

Sin embargo, se debe precisar que la ley s´olo faculta a la autoridad administrativa para actuar. El contenido o materia de la acci´on administrativa ejercida por aqu´ella se independiza de la ley y adquiere vida propia; de tal suerte que la norma administrativa, aun cuando fundamentada en la ley, crea obligaciones nuevas o aut´onomas distintas del texto legislativo. Este nuevo orden normativo, contemplado, como hemos visto, por la teor´ıa del acto administrativo, constituye la pol´ıtica pu´blica, normas administrativas o normas jur´ıdicas lato sensu para distinguirlas de las normas legislativas o jur´ıdicas stricto sensu, pues, al igual que ´estas, crean consecuencias de derecho. Crear consecuencias de derecho es, pues, el rasgo distintivo de lo jur´ıdico en su sentido m´as amplio.

Podemos ilustrar esta reflexi´on doctrinal con el caso del plan nacional de desarrollo. De conformidad con el art´ıculo 32 de la Ley de Planeaci´on 6, el plan -normatividad administrativa- tiene car´acter obligatorio para la administraci´on pu´blica federal. La consecuencia de derecho, derivada del incumplimiento de

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