El reto del financiamiento de la educación

El reto del financiamiento de la educación

Algunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativo

Sergio Montaño Fernández

Introducción

Uno de los principales retos que México enfrenta en materia educativa consiste en mejorar la eficiencia del gasto público en el sector educativo. Evaluar la eficiencia de un sistema educativo nos lleva inevitablemente a revisar la relación entre el gasto ejercido y los resultados educativos alcanzados. Sin embargo, el proceso de evaluación no termina ahí; la evaluación debe constituir una base de información que conduzca a los distintos actores involucrados en el proceso educativo a diseñar las políticas y líneas de acción para el mejoramiento de los resultados.

A pesar de que en los últimos años el gasto público educativo ha aumentado significativamente en relación con el crecimiento de otros sectores y con el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), este acelerado crecimiento se ha destinado principalmente al gasto corriente. Esta rigidez en la composición del gasto deja poco espacio para mejorar la infraestructura educativa, los materiales de instrucción y la capacitación de los maestros. Este artículo pretende hacer una caracterización del panorama del gasto educativo; sus principales antecedentes y condiciones actuales; así como la evolución en el comportamiento de su financiamiento. Con ello se propone contribuir a diseñar el marco conceptual que permita avanzar en la reflexión y definición de las alternativas viables para dotar a los educandos de un sistema educativo suficiente, con calidad y pertinencia.

El artículo se divide en cinco secciones: la primera presenta las características centrales del sistema educativo, así como una descripción de algunos determinantes estructurales y políticos del gasto educativo. La segunda sección introduce los mecanismos de distribución del gasto educativo contenidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación. La siguiente sección analiza los efectos de la descentralización educativa iniciada en 1992 identificando los principales retos que se derivan de este proceso. En la cuarta sección se evalúa en perspectiva internacional el comportamiento del financiamiento educativo en las últimas décadas. Adicionalmente, se discute la reforma a la Ley General de Educación, efectuada en diciembre de 2002, que establece la meta de otorgar el 8 por ciento del PIB a la educación pública. Finalmente, se estudian los riesgos derivados de la baja flexibilidad del gasto público educativo y se identifican los retos político-económicos que enfrentará el sector educativo en los próximos años.

1. La reforma del sistema educativo

Esta sección examina algunas características estructurales del sistema educativo, así como algunos factores políticos que influyen en la distribución del gasto público educativo y determinan la viabilidad de las reformas tendientes a mejorar la eficiencia en el sistema. Este análisis será la base para evaluar, en perspectiva comparada, el panorama del gasto público educativo y las alternativas para mejorar su eficiencia.

El sistema educativo tiene al menos tres características relevantes que determinan la viabilidad de cualquier reforma que se pretenda instrumentar. En primer lugar, algunos aspectos particulares de la provisión de servicios educativos pueden ser modificados sin tener que cambiar la política educativa en su conjunto. Estas reformas educativas aisladas, que con frecuencia responden a presiones políticas, propician una menor coherencia en los objetivos del sistema educativo y reducen la eficiencia del gasto público educativo.

En segundo lugar, el proceso de enseñanza-aprendizaje es difícil de supervisar y evaluar con precisión; en consecuencia, el desempeño de las escuelas es difícil de monitorear para las autoridades educativas y para los padres de familia. Asimismo, existen muy pocos incentivos para el mejoramiento de la calidad de la educación debido a que es muy difícil distinguir el esfuerzo individual y su contribución al producto final. Por esta razón, es necesario mejorar los mecanismos de evaluación de los alumnos para medir con mayor precisión los resultados educativos.

Finalmente, la instrumentación de las políticas educativas requiere generalmente de la participación de diversos actores: maestros, directores, alumnos, supervisores, la burocracia federal y estatal, y los padres de familia. Estos actores deben contar con información oportuna y detallada para que el sistema funcione (véanse Kaufman y Nelson, 2004; Grindle, 2004); sin embargo, en la práctica puede observarse que los actores involucrados en el sistema educativo cuentan con información asimétrica. La combinación de estas tres características distintivas del sector educativo tiene una importante repercusión política: el sistema opera bajo el riesgo constante de que se ejerzan decisiones discrecionales que dificulten la asignación eficiente de los recursos.

Es posible disminuir la propensión a una alta discrecionalidad en el sistema educativo a través de al menos dos medidas fundamentales. La primera es mediante estrictos mecanismos de rendición de cuentas y supervisión implantados de forma centralizada. La segunda es una cultura profesional que permita al magisterio y a los padres de familia apreciar el valor de contar con altos niveles de competencia.

En México, la estructura del gasto público educativo genera dificultades para realizar ajustes oportunos ante cambios en la situación financiera del sistema o frente a cambios en la situación demográfica del país. Algunas características del sistema educativo que contribuyen a la baja flexibilidad en el ejercicio del gasto son: a) la provisión de educación pública gratuita a todos los niveles; b) la rigidez en el mercado laboral respecto a la contratación, promoción y jubilación de los maestros; y c) el alto poder de negociación del sindicato magisterial. En contraste con la estabilidad que reflejan estos aspectos centrales del sistema educativo, es común observar reformas instrumentadas en otros rubros del sector tales como: los programas de capacitación de los maestros; el diseño, producción y distribución de libros de texto y materiales educativos; y la integración de nuevas tecnologías a los procesos de enseñanza.

La mayoría de las administraciones se han enfrentado a la falta de consensos respecto a las reformas pertinentes en el sector educativo, es decir, a la carencia de una política educativa de Estado. Como resultado puede observarse que cada administración busca introducir nuevos programas o modificar los existentes, agravando la falta de coherencia y claridad en los objetivos del sistema educativo. Esta situación se ha agravado en los últimos años debido a la diversificación de las demandas de los actores involucrados en el sector, como resultado de la descentralización educativa y de la recurrencia de gobiernos sin mayoría. La pluralidad política en la Cámara de Diputados se ha traducido en un incremento en la asignación de recursos en rubros que no necesariamente contribuyen a abatir nuestros rezagos educativos. En las secciones siguientes analizaremos los mecanismos de distribución del gasto público educativo y las tendencias que pueden identificarse en su ejercicio en perspectiva internacional.

2. Composición del gasto educativo

El gasto educativo se puede desagregar en dos componentes: el gasto que realizan los diferentes niveles de gobierno (gasto público educativo) y el que realizan los particulares. A continuación describiremos la composición del gasto público educativo determinado anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

La asignación del gasto público educativo está centralizada en los siguientes ramos presupuestarios: 11, 25 y 33. El ramo 11 Educación pública, abarca los capítulos de gasto ejercidos por la Secretaría de Educación Pública (SEP) que le permiten brindar los servicios educativos y cumplir con las funciones operativas, normativas y compensatorias propias de la autoridad educativa federal. (ver Villarreal, 2005: 84) Este ramo incluye el presupuesto de la administración centralizada de la SEP en sus oficinas centrales y en sus representaciones en cada Estado de la República, y las transferencias para los órganos desconcentrados, organismos descentralizados, paraestatales, fideicomisos y organismos autónomos.1

El ramo 25, Previsiones y aportaciones para los sistemas de educación básica, normal, tecnológica y de adultos, tiene dos componentes: el gasto asociado a la prestación de servicios de educación básica en el Distrito Federal, a cargo del órgano administrativo desconcentrado denominado «Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal», dependiente de la Secretaría de Educación Pública2 y, por otra parte, las previsiones para cubrir medidas del magisterio, las cuales se transfieren al ramo 33, Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), durante el ejercicio fiscal correspondiente, con base en las negociaciones salariales.

El ramo 33, Aportaciones federales para entidades federativas y municipios, se distribuye mediante criterios, fórmulas y reglas de operación específicas, de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal. Este ramo canaliza recursos para educación a través de tres fondos:

 Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB).

 Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), en su componente de infraestructura

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