HACIENDA PÚBLICA: UNA INTRODUCCIÓN

        I.- HACIENDA PÚBLICA: UNA INTRODUCCIÓN

        El objetivo de este primer tema es ofrecer una definición de Hacienda Pública subrayando sus características específicas en el ámbito más general de la Economía, al que aquélla pertenece. Se delimitará después su campo de actuación a través del estudio del sujeto protagonista de su actividad (la actividad financiera) que es el Sector Público. Finalmente, se abordará el análisis del tamaño del Sector Público y, por extensión, de la actividad de la Hacienda Pública, mediante la estimación de sus índices de medición más relevantes.  

        I.1.- Actividad económica y Hacienda Pública: ámbito y definición.

        a) Ámbito científico de la Hacienda Pública.

        Una de las primeras cuestiones que hay que abordar, al iniciar el estudio de la Hacienda Pública, es la de su localización en el campo más general de las disciplinas económicas a las que pertenece. A continuación se procederá a su definición.

        Comenzaremos  señalando que la Ciencia Económica estudia el modo de satisfacer las necesidades humanas a partir de la utilización de unos recursos económicos, que por su naturaleza son escasos, pero también susceptibles de usos alternativos.

        Las citadas necesidades (privadas) se manifiestan a través de la demanda de bienes y servicios, que permite revelar las preferencias de los sujetos en una u otra dirección y cuantía. La Economía, en su dimensión científica, resuelve estos aspectos esenciales de acuerdo con la lógica de funcionamiento del mercado.

        La Hacienda Pública ocupa un espacio concreto de este campo general de la Economía que se acaba de reseñar. Se ocupa de un ámbito específico de esas necesidades humanas que analiza la economía en general: de las denominadas necesidades colectivas.

        Para satisfacer estas necesidades colectivas se precisa, en general, la intervención de la autoridad, representada por el Sector Público, quedando el mercado sustancialmente al margen. Esto se explica porque estas necesidades colectivas no se revelan o expresan a través de la demanda, como las privadas, sino mediante elementos del proceso político: procesos electorales, reivindicaciones de los agentes sociales, de los grupos de presión, manifestaciones de la opinión pública, etc.

        Además, los bienes y servicios que satisfacen esas necesidades colectivas tampoco se financian mediante el pago voluntario de un precio (de mercado) sino, en su mayor parte y en términos generales, mediante pagos coactivos: impuestos, tasas o contribuciones especiales.

        Aunque esta primera definición de Hacienda Pública, efectuada con el propósito de situarla en el marco de la Economía, tiene algunas imprecisiones que se tratarán de aclarar posteriormente, es suficientemente válida para poder entender que aquélla pertenece al campo de ésta y para significar los rasgos específicos que caracterizan a la Hacienda y la diferencian genéricamente de la Economía.

        En resumen:

        Economía: En ella desarrollan su actividad los individuos y grupos privados. Su principio regulador es el mercado y en él se proveen bienes y servicios a través del sistema de precios.

        Hacienda: Actividad financiera con la que el Estado intenta satisfacer las necesidades colectivas en el ámbito público. Su principio rector es la autoridad, los bienes y servicios públicos son su referente, financiándose esencialmente a través de los tributos.

        La Hacienda Pública, al estudiar aquella parte de la actividad económica cuyas decisiones son realizadas por la autoridad e impuestas coactivamente, puede ser denominada también Economía del Sector Público o Economía Pública.

        En efecto, desde la década de los años sesenta algunos hacendistas plantearon la necesidad de sustituir el término habitual (Hacienda Pública) por el de Economía Pública; pretendían con ello ampliar el enfoque de los problemas objeto de análisis en el sentido de darles un tratamiento más global. Según los partidarios de esta idea, el nuevo concepto incluiría tanto las actividades públicas definidas por el presupuesto y generadoras de ingresos y gastos públicos, como aquellas otras situadas fuera de esta demarcación. Más en concreto, pretendían incluir en el ámbito de estudio de esta disciplina el moderno análisis de los efectos de la actividad económica del sector público en todas sus dimensiones.

        Desde R. A. Musgrave muchos hacendistas se han adherido al nuevo concepto y han abandonado el tradicional. Puede observarse tal hecho al leer simplemente los títulos de algunos conocidos manuales publicados a partir de aquellos años. Así, por ejemplo, Atkinson y Stiglitz titularon al suyo "Lectures on Public Economics"^[1]; Boadway y Wildasin, "Public Sector Economics"^[2]; Auerbach y Feldstein, "Handbook of Public Economics"^[3]; Stiglitz: "Economics of the Public Sector"^[4].

        Este ámbito conceptual, al ser más amplio que el tradicional, diluye a éste en su seno; si bien no deja de reconocerse que, al ser los ingresos y gastos públicos recogidos en el presupuesto los principales instrumentos de la Economía Pública, la Hacienda Pública ocupa el más importante espacio en aquélla, cualitativa y cuantitativamente hablando.

        Si, como puede verse, ambos conceptos (Hacienda Pública y Economía Pública), tienen una dimensión diferente también resulta frecuente que, una vez introducida esta dicotomía conceptual, ambos términos se utilicen en un sentido equivalente. Así lo hacen H. S. Rosen^[5] y Musgrave y Musgrave^[6] en sus manuales de mayor alcance y popularidad.

        Por nuestra parte, entendemos que el concepto de Hacienda Pública puede seguir siendo válido para denominar al conjunto de temas que engloba la Economía Pública, incluso que ambos conceptos pudieran considerarse sinónimos. En el primer caso (prevalencia del concepto Hacienda Pública) nos apoyamos en la línea seguida por el profesor Fuentes Quintana, quien siempre mantuvo para su libro de texto, a pesar de sus múltiples ediciones, la clásica denominación de Hacienda Pública. En el segundo (conceptos sinónimos) utilizamos el soporte que nos proporciona el manual de los profesores Albi, Contreras, González Páramo y Zubiri, quienes, manteniendo el título clásico de Teoría de la Hacienda Pública para su obra, escriben: "Hay que centrarse en la idea de que la teoría moderna de la Hacienda Pública es economía substantiva del sector público, aunque integre necesariamente conceptos filosóficos, políticos y jurídicos de la actualidad y requiera del apoyo de técnicas cuantitativas diversas, como la econometría y la contabilidad"^[7]. Esta misma idea subyace en el texto de los profesores Álvarez, Corona y Díaz cuando escriben: "En las últimas décadas el concepto de Hacienda Pública ha sido ampliado considerablemente, desembocando en el más moderno de Economía Pública, aunque en la práctica ambos términos suelen utilizarse como sinónimos".^[8] El último manual de los citados profesores Albi, G. Páramo y Zubiri ha sido denominado, probablemente con la idea de que ambas denominaciones puedan considerarse sinónimas, Economía Pública.^[9] 

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