La reforma energética en Мéxico

México ha iniciado a un ambicioso proceso de transformación que habrá de terminar con monopolios estatales en sector energético, largamente establecidos y sólidamente arraigados. La enmienda constitucional del 20 de diciembre de 2013 establece nuevas estructuras industriales en materia de petróleo, gas natural y electricidad. Proyecta introducir competencia en sus mercados de productos finales y alentar la inversión privada en estas industrias, particularmente en la fase extractiva de petróleo y el gas natural. Pemex y la Comisión Federal de Electricidad continuarán siendo actores dominantes, propiedad exclusiva del Estado. Ninguno de sus activos existentes serán vendidos a particulares. El establecimiento de un nuevo régimen petrolero, con sus propias reglas, instituciones, actores, patrones de comportamiento y políticas públicas, así como el desarrollo de un mercado centralizado de electricidad al mayoreo, constituyen retos que trascienden la prioridad más limitada de atraer inversión extranjera al sector energético. Las reformas requerirán un esfuerzo concentrado y sostenido, así como una estrategia de instrumentación cuidadosamente diseñada. Hay aún muchas cuestiones que no han sido resueltas y que exigen soluciones específicas, y algunas de ellas pudieran tener un costo político elevado. El gobierno necesita ahora comunicar un claro sentido de dirección, articular las secuencias y calendarios de su agenda de reforma, y guardar la flexibilidad suficiente para ajustar las consecuencias no intencionales que sus acciones posiblemente desencadenarán.

La reforma energética es parte de un conjunto más amplio de iniciativas de reforma sectorial del gobierno del presidente Peña Nieto. Todas ellas responden a la necesidad apremiante de aumentar el ritmo de crecimiento económico y mejorar la productividad. El desempeño de los últimos 30 años ha sido decepcionante respecto a su propia historia y en relación con otros países emergentes de ingreso medio. Después de crecer a una tasa media anual de 6.4 por ciento entre 1950 y 1980, el producto interno bruto aumentó a una tasa de 2.4 por ciento entre 1980 y 2010. Recientemente el crecimiento promedio fue aún más lento. No obstante el flujo creciente de inversión extranjera directa, la formación bruta de capital se ha estabilizado con relación al PIB en niveles un poco por arriba del 20 por ciento. Una insuficiente inversión complementaria en bienes públicos es la fuente de serios estrangulamientos en la infraestructura física y social del país, y la carga fiscal no petrolera se mantiene en niveles particularmente bajos, inclusive respecto a otros países latinoamericanos, de menos del 10 por ciento. El mantenimiento prioritario del equilibrio macroeconómico ha resultado en restricciones severas de capital en el sector energético estatal. No sorprende que un Estado pobre tienda a tener empresas estatales, intensivas en capital, también pobres.

Otros determinantes más inmediatos de la reforma energética ha sido la caída sustancial de la producción y de las exportaciones de petróleo crudo, en el contexto del reciente crecimiento de la producción de petróleo y gas natural en el resto de Norteamérica. En México la producción neta de gas natural ha permanecido estancada. El aumento resultante de las importaciones ha sido insuficiente para hacer frente a la demanda total, debido a problemas en la infraestructura logística, en particular, a las restricciones en la capacidad de transporte de la red de gasoductos. A su vez, precios, tarifas y costos no competitivos en materia de electricidad limitan el crecimiento de la industria manufacturera. De manera más general, prevalece un sentido de crisis en el sector energético, particularmente en la industria petrolera, en donde problemas de gobernanza y de gestión son fuente inequívoca de su pobre desempeño.

El pasado 30 de abril, al término de sus sesiones ordinarias, el Congreso recibió las iniciativas de legislación secundaria del sector energético enviadas por el poder ejecutivo. Actualmente están siendo discutidas en diversos comités y el gobierno busca que se aprueben en sesiones extraordinarias, antes de que termine junio. Las iniciativas detallan a los cambios estructurales deseados y sientan las bases para el desarrollo de estrategias y políticas públicas en materia de hidrocarburos y electricidad. Las nuevas leyes plantean el rediseño de instituciones existentes y la creación de nuevas instituciones; limitan la intervención directa del gobierno federal, sustituyéndola con un marco regulatorio; fortalecen el papel y la autonomía de los entes reguladores; establecen operadores independientes de las redes de transmisión, transporte y distribución; y, proponen nuevas estructuras y procesos de gobierno en Pemex y la CFE. La entrada de nuevos actores en la industria requiere de decisiones básicas claras, explícitas, consistentes y predecibles respecto a estos asuntos.

Este artículo discute brevemente los objetivos, el alcance, la profundidad y la secuencia temporal de la reforma energética. En el se argumenta la necesidad de contar con una evaluación más realista de las perspectivas de la producción de petróleo y gas natural a mediano plazo. El crecimiento esperado de importaciones de productos petrolíferos y gas natural, provenientes principalmente de la costa estadounidense del Golfo de México, son parte del cambiante contexto energético de Norteamérica que tiene que ser analizado y comprendido mejor ante el desarrollo de las reformas, dado que las importaciones van a jugar un papel central en la creación de mercados más competitivos en México.1 El nuevo régimen petrolero y fiscal en materia extractiva plantea cuestiones complejas que son abordadas, al igual que las relativas al diseño de la infraestructura logística de las redes eléctrica, de gas natural y de hidrocarburos líquidos. Más adelante se cuestiona la velocidad a la que avanzará la liberalización de los mercados de productos finales, particularmente en el caso de combustibles automotrices. Por ultimo, se subraya la importancia de la reforma eléctrica para el desarrollo de la industria manufacturera mexicana. Las propuestas respecto al área extractiva de la industria petrolera han concentrado buena parte del interés público, si bien la reducción de costos, tarifas y subsidios cruzados en la industria eléctrica, así como la expansión de las redes de transmisión y distribución, tendrán un impacto más directo e inmediato sobre la competitividad de la industria mexicana. La intención de este artículo es resaltar algunas cuestiones que podrían beneficiarse de una revisión más profunda en el Congreso. Una discusión detallada y cuidadosa podría retrasar su aprobación final para más tarde en el verano, pero antes del próximo periodo ordinario de sesiones. La reforma energética se enriquecería, un proceso de aprobación más democrático la daría mayor legitimidad y el debate parlamentario contribuiría a la formación de la opinión pública.

Perspectivas de producción

La producción de petróleo crudo ha caído de manera sostenida desde 2004, descendiendo en cerca de 1 millón de barriles diarios (mmbd) en los últimos diez años. El periodo 2004-2009 estuvo marcado por una pérdida especialmente rápida debido a las altas tasas de declinación de Cantarell, un campo supergigante. Recientemente la reducción ha sido más gradual, pero no va a ser fácil revertir esta trayectoria descendente, dada la madurez de los campos petroleros legados y la elevada concentración de la producción en unos cuantos campos.2 A corto y mediano plazos —los próximos dos a cinco años—, es más probable que la producción se mantenga en torno a los niveles actuales. La estabilidad de Ku-Maloob-Zaap, otro campo supergigante que alcanzó su plataforma máxima de producción de 850 mil barriles diarios (mbd), va a ser crucial para que México sostenga su nivel de producción en este periodo, aunque existen riesgos importantes en cuanto al patrón y ritmo de su declinación. Además, han surgido problemas de medición respecto a las cifras oficiales de producción. Balances recientes de petróleo crudo no logran explicar un faltante en la producción total cercano a 150 mbd. El supuesto básico es que el contacto agua aceite ha seguido avanzando en campos maduros de la Sonda de Campeche y que una parte del agua producida es contabilizada como producción de crudo.3 Si este fuera el caso, la producción de abril de 2014 reportada por Pemex no fue de 2.48 mmbd, sino más cercana a 2.35 mmbd.

Ante esta situación, Pemex y el gobierno han reafirmado la meta de producción de petróleo crudo de 3.0 mmbd para 2018. Sin embargo, la probabilidad de alcanzarla es cercana a cero. El análisis detallado de los 25 principales campos petroleros, ordenados en términos de sus reservas probadas remanentes, no permite identificar la fuente de posibles incrementos de producción que permitan alcanzar esta meta. Presentaciones recientes hechas a inversionistas no identifican los campos específicos que aportarían el volumen adicional neto de petróleo crudo.4 Las estimaciones de reservas probadas al final de 2013 no ofrecen mayor seguridad. La tasa de restitución de reservas de petróleo en ese año fue de 67 por ciento, una baja respecto a 2012, cuando fue 106 por ciento. En el quinquenio 2009-2013, la tasa promedio de restitución fue de 85 por ciento. La relación reservas a producción descendió a 10.7 años, conforme la producción seguía disminuyendo.5 Estimaciones de reservas 2P (probadas y probables) y 3P (probadas, probables y posibles) para 2013, que aún no han sido publicadas, pudieran también ser más bajas que las del año anterior. En conjunto,

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