Las reformas del Servicio Civil en el Perú

1.1 Las Reformas del Servicio Civil en

el Perú

Como se ha podido apreciar, han sido varias las

iniciativas dirigidas a ordenar adecuadamente el

servicio civil en el Perú. A partir del año 1990,

producto de los cambios de contexto en materia

política y económica en el país, ha habido cuatro

intentos de reforma del servicio civil con el fin

de consolidar el sistema de gestión de recursos

humanos en el Estado. Esta sección explica

los cuatro intentos de reforma del servicio

civil peruano, desde los años noventa hasta la

actualidad. En el primero, se cierra la carrera

administrativa y se crea nuevas modalidades

de contratación; en el segundo, se explica la

modernización del Estado y la propuesta de una

nueva carrera administrativa; en el tercero, se

trata de establecer la institucionalidad pública

y las normas sobre ética e integridad pública y,

la actual reforma del servicio civil se inicia con

la creación de la Autoridad Nacional del Servicio

Civil (ver Gráfico 2).

Intentos de reforma del servicio civil

Elaboración: SERVIR - GPGRH

1990-1992

• Cierre de carrera

administrativa

• Expansión

de nuevas

modalidades de

contratación

• Nuevas formas

de ingreso a la

administración

pública

1995-1997

• Modernización

del Estado

2000-2006

• Institucionalidad

pública

2008-actual

• Reforma del

servicio civil

• Creación de

la Autoridad

Nacional del

Servicio Civil

Gráfico 2

18 DL 11377.

19 DS 522.

20 DLeg 276.

EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 5

1.1.1 Primer intento de reformas

(1990-1992): cierre de la carrera

administrativa, expansión

de nuevas modalidades de

contratación y nuevas formas

de ingresos en la administración

pública.

A inicios de los años noventa, la crisis económica

del país y el sobredimensionamiento del Estado

hicieron necesario redefinir el rol del Estado,

implementándose un plan de estabilización

macroeconómica, basado en las medidas

promovidas por el Consenso de Washington21,

que incluía acciones tanto en materia económica

como en materia de empleo. Las principales

acciones en materia económica fueron la

liberalización económica y las privatizaciones

y la principal acción en materia de empleo

fue la flexibilización del mercado laboral.

Esta última medida trajo como consecuencia

cambios significativos en la legislación laboral a

través de la aprobación de la Ley de fomento

del empleo y su reglamento22, que tuvo como

objetivo flexibilizar el marco legal rígido que

caracterizaba a nuestro país en materia de

trabajo y propiciar una legislación flexible que

permitiera un mayor acceso al trabajo.

En este mismo contexto, se inició la redefinición

del rol del Estado. Así, en 1993, se aprobó

la Constitución Política vigente, la cual tiene

una orientación a favor del libre mercado,

pero manteniendo un capítulo especialmente

dedicado a la función pública bajo los preceptos

contenidos en la Constitución Política de 1979.

Particularmente, la Constitución Política de

1993 cambió totalmente el panorama de la

legislación laboral, al establecer en su artículo

27°, en materia de estabilidad laboral, lo

siguiente “La Ley otorga al trabajador adecuada

protección contra el despido arbitrario”.

Por otro lado, se implementó, como

complemento a las reformas económicas, una

serie de reformas organizativas a nivel estatal

que tuvieron su correlato en el servicio civil.

Estas reformas incluyeron la reducción de

personal, compra de renuncias, evaluaciones

masivas, congelamiento de salarios (DL 20530),

suspensión de ascensos y cierre de la carrera

administrativa23.

Las principales medidas adoptadas en este

primer intento de reforma del servicio civil

fueron seis: (i) reducción de personal; (ii) cierre

del ingreso a la carrera administrativa; (iii)

creación del régimen laboral de la actividad

privada; (iv) establecimiento de la modalidad

de contratación por servicios no personales;

(v) utilización de modalidades de contratación

a través de organismos internacionales y (vi)

aprobación de conceptos no remunerativos.

Estas medidas son explicadas brevemente a

continuación.

Reducción de personal

El Estado se caracterizaba por ser burocrático,

pobre e ineficaz24 . A pesar de ello, entre 1985 y

1990, la planilla pública creció dramáticamente

de 614,837 a 736,000 empleados públicos25.

Por ello, producto de la crisis económica, la caja

21 La Ley 25187, promulgada el 17 de junio de 1991, delegó facultades al Poder Ejecutivo para que adecue, modifique o

sustituya, según sea el caso, las normas que regulan la organización y funciones del Poder Ejecutivo.

22 Decreto Legislativo 728 promulgado en 1991 y su reglamento DS 001-96-TR aprobado en 1996.

23 Ugarte (2011).

24 Cortázar, 2002, p. 7.

25 Hammergen, 2002, p. 15.

6 EL SERVICIO CIVIL PERUANO

fiscal no podía seguir afrontando el costo del

sobredimensionamiento de la planilla pública.

Como consecuencia, en 1992, se dispuso

la programación semestral obligatoria de

evaluaciones de los servidores públicos26 con el

objetivo de declarar como excedente a quienes

no calificaran sobre los niveles mínimos.

El personal excedente sería despedido sin

contar con el incentivo que se otorgaba

a la renuncia voluntaria. No obstante, los

criterios de evaluación fueron poco claros,

dejando un amplio rango de discrecionalidad

al evaluador, dando lugar así a ceses masivos.

Debido a la estabilidad laboral de los servidores

públicos, no era fácil reducir la planilla de manera

rápida. En este contexto, se decidió aplicar un

programa de compra de renuncias mediante el

cual los empleados renunciaban voluntariamente

a cambio de una compensación extraordinaria, así

como medidas relacionadas con ceses colectivos27.

Programa de compra de renuncias

El programa de compra de renuncias, si bien fue concebido como un sistema de incentivos

para la renuncia voluntaria, en la práctica, fue utilizado para efectuar ceses colectivos

compulsorios del personal excedente en la administración pública. Solo entre los años 1990

y 1993, el número de servidores públicos se redujo en un 14 por ciento28.

Cierre del ingreso a la carrera

administrativa

Desde la Ley de Presupuesto de 199229 , todas

las leyes de presupuesto han considerado

normas de austeridad orientadas a mantener

bajo control el gasto de personal. Estas normas

incluyeron las siguientes prohibiciones30:

• Efectuar nombramientos y reasignaciones

de personal,

• Celebrar nuevos contratos de personal bajo

cualquier forma o modalidad,

• Crear, modificar o recategorizar plazas,

• Incrementar remuneraciones y

efectuar gastos por concepto de horas

extraordinarias,

• Efectuar pagos provisionales con cargo a

remuneraciones, bonificaciones, pensiones

y adelantos por compensación de tiempo

de servicios (CTS),

• Acordar reajustes de beneficios sociales,

mejoras de condiciones de trabajo u otros

beneficios cualesquiera que fuera su

modalidad y periodicidad y

• Realizar incrementos de remuneraciones,

bonificaciones, aguinaldos, refrigerios y

movilidad en los gobiernos locales sujetos a

ingresos propios.

Coexistencia del régimen laboral de la

actividad privada

Se permitió el uso del régimen laboral de la

actividad privada31 en el sector público32 con

el objetivo de atraer personal calificado a

determinadas entidades públicas consideradas

26 Decreto Ley 26093 promulgado en 1992.

27 Decreto Supremo 004-91-PCM y RJ 094-91-INAP.

28 Prada, s/a, p. 8.

29 Ley 25388.

30 Sánchez, 2003, p. 40.

31 Decreto Legislativo 728.

32 Cortázar (2002).

EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 7

claves debido a que sus funciones estaban

vinculadas con el logro de los objetivos del

programa económico, así como contar con una

gestión de los recursos humanos más flexible y

eficiente.

Estas instituciones públicas, denominadas “islas

de eficiencia”33, conformadas por técnicos de

alto nivel, gozaron de mecanismos especiales

para contratar nuevo personal y ofrecer

remuneraciones por encima del margen de las

restricciones presupuestarias aplicables a toda

la administración pública34, generándose tantas

escalas remunerativas como entidades bajo el

régimen laboral de

...