Servicio Civil

a. DEFINICIÓN DE SERVICIO CIVIL

En la literatura, existe una variedad de definiciones de Servicio Civil. Así, por ejemplo, en el Diccionario de Política y Administración Pública, el servicio civil se define como

un conjunto de acciones sistemáticas mediante las cuales los servidores públicos pueden ingresar, permanecer y desarrollarse profesionalmente dentro de la administración pública, proporcionando a su vez niveles altos de eficiencia y eficacia que redunden en el cumplimiento óptimo de los objetivos institucionales como respuesta a las demandas públicas que el gobierno recibe por conducto de su aparato administrativo (MERINO, 1981: 482-483).

Por su parte, La Carta Iberoamericana de la Función Pública la define como

un conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo público y las personas que integran éste, en una realidad nacional. Comprende normas, escritas o informales, estructuras, pautas culturales, políticas explícitas o implícitas, procesos, prácticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una administración pública profesional y eficaz. (2003)

Para Prats i Català, este se podría definir como el “conjunto de valores, principios y normas -formales e informales- que pautan el acceso, la promoción, la retribución, la responsabilidad, el comportamiento, las relaciones con la dirección política y con los ciudadanos y, en general, todos los aspectos de la vida funcionarial considerados socialmente relevantes” (Prats i Català, 1999:255).

Como se puede observar, las definiciones mencionadas hacen referencia a distintas formas de entender el servicio civil. Este se entiende como un sistema, como un conjunto de instituciones o como un conjunto de normas y valores. Teniendo en cuenta esto, una de las definiciones de servicio civil que engloban todos estos aspectos, y por ende, podría considerarse como la definición más completa es la proporcionada por McGregor y Solano

primero, el servicio civil representa por definición un sistema de gestión del personal público; segundo, los servicios civiles institucionalizados engloban una serie de reglas que dirigen la acción conjunta de sistemas administrativos complejos; y tercero, la idea del servicio civil como un símbolo que incorpora el conjunto de valores que deben regir el servicio público. (McGregor y Solano, 1996: 43)

Como se puede observar, dicha definición hace referencia a tres dimensiones sobre el papel que deben desempeñar los servicios civiles en sus entornos institucionales: en primer lugar, como un sistema que determina la composición interna del servicio civil y la manera en que se distinguen estos funcionarios del resto de los servidores públicos; en segundo lugar, como una serie de instituciones que definen la relación del servicio civil con el sistema político y la ciudadanía para lograr una operación consistente; y, finalmente, como un símbolo que representa el ideal del servicio civil, relacionado con el comportamiento que se espera de los servidores públicos (Pardo, 2005: 12).

b. MODELOS ORGANIZACIONALES PARA EL SERVICIO CIVIL

A lo largo de la historia han existido diversos modelos o paradigmas bajo los cuales ha funcionado y se ha entendido al Servicio Civil. Durante muchos años, se aplicaron los principios del Paradigma Legal-Racional o Weberiano, es decir, el Servicio Civil funcionó bajo la forma de un cuerpo burocrático, jerarquizado, altamente racional y aislado de su entorno político y económico. Sin embargo, a finales de los años setenta y comienzo de los ochenta, ocurre un cambio importante en la manera de ver al Servicio Civil. La crisis del Estado de Bienestar en Inglaterra y la recesión económica de Estados Unidos obligaron a los gobernantes a buscar salidas innovadoras al estancamiento en el que se encontraban, reconociendo la incapacidad del modelo weberiano para afrontar de manera exitosa los retos que la transformación de la sociedad había traído. Así, en Inglaterra, bajo el mandato de la Primera Ministra Margaret Thatcher; en los gobiernos municipales Estados Unidos (ej: Sunnyvale, California); y, un poco más tarde, en Australia y Nueva Zelanda, se iniciaron una serie de reformas administrativas que afectaron la forma tradicional de funcionamiento del Servicio Civil. Años más tarde, académicos como Hood (1991), Barzelay (1992), Osborne (1994), entre otros, identificarían las características comunes de estas reformas, agrupándolas bajo el nombre de Nueva Gestión Pública (Gruening, 2001:2)

El Paradigma Legal-Racional, cuya base teórica se encuentra en los textos de Max Weber, tiene sus inicios a finales del siglo XIX. El momento histórico en el que surge “puede ser visto como la revuelta de una clase media cansada de la maquinaria corrupta de los políticos interactuando con los grandes capitalistas y mafiosos, teniendo como visión la eliminación del monopolio, la lucha contra la pobreza y la desigualdad y el debilitamiento de las influencias nepotistas y de corto plazo de los políticos” (Arellano, 2004: 22). Es así que este paradigma representa un esfuerzo de control y racionalización de la administración pública, alejada de los vicios y vaivenes de la política y la economía.

Weber define burocracia como “la forma de organización y administración en la que el poder se concentra en manos de funcionarios con las capacidades técnicas indispensables” (Harmon y Mayer, 1999: 104). Para Weber, el desarrollo del capitalismo ha llevado que el poder en el Estado moderno se manifieste en la actuación administrativa cotidiana, la cual reside inevitablemente en el funcionario burocrático.

Para lograr sus cometidos, el modelo weberiano establece una serie de supuestos y condiciones bajo las cuales deben regirse las entidades públicas. La base sobre la cual se construye es la convicción de la racionalidad del funcionario público, quien es capaz de ser objetivo y de trazar metas a través de la reflexión y encontrar los medios para lograrlas. Durante su reflexión, el individuo hace constante uso de su capacidad predictiva, del cálculo de costos-beneficios y del análisis de medios y fines, lo cual le permite ejercer control sobre el aparato burocrático y hacerlo más eficiente. A esto se suma la capacidad ética-moral con la que cuentan, la cual les brinda un alto grado de lealtad y de sentido del deber, dejando de lado intereses partidistas y/o personales. (Trelles, 2009:17)

Para que lo anterior se dé, es necesario, en primer lugar, que los funcionarios conformen un cuerpo permanente y totalmente aislado de la sociedad. Esto evitará que estos estén expuestos a las presiones políticas, económicas y/o sociales de su entorno, así como a situaciones en las que podría aflorar algún componente emocional, asegurando así la toma de decisiones objetivas y eficientes. En segundo lugar, es necesario el establecimiento de una serie de mecanismos que regulen su conducta, los cuales se reflejan en reglas legales, neutrales y permanentes que regulan las obligaciones y apelan al sentido del deber que tienen los empleados. Según este modelo, este orden normativo “puede erradicar de los individuos toda cuestión emocional y de tradición cultural al momento de su quehacer laboral, de tal forma que los resultados organizacionales puedan ser calculables, y por lo tanto predecibles” (Trelles, 2009:17). Además, esta normatividad construye una estructura jerárquica y centralizada, donde el poder se concentra en manos de los superiores, quienes se encargan de planificar y controlar a los subordinados, y se distribuye hacia los niveles inferiores, quienes se encargan de ejecutar las órdenes (Arellano, 2004:110).

En resumen, se puede clasificar la burocracia de Weber en ocho principios fundamentales: (Weber, 1964: 716-718; Gonzales García, 1989: 161-167)

a. Principio de jerarquía funcional: La burocracia moderna es un sistema firmemente organizado de mando y subordinación mutua de autoridades mediante una inspección de las inferiores por las superiores, sistema que ofrece al dominado la posibilidad de apelar de una autoridad inferior a una instancia superior.

b. Principio de las competencias o atribuciones oficiales fijas: Por medio de las leyes o disposiciones reglamentarias se establece una firme distribución de las tareas administrativas necesarias para cumplir los fines de la organización burocrática. También se delimitan los poderes de mando y los medios coactivos para el cumplimiento de los deberes reglamentados, de modo que ningún funcionario puede realizar funciones que no sean de su competencia.

c. Principio del cargo: La burocracia moderna distingue entre los asuntos oficiales y los privados, separando la actividad burocrática de la esfera privada, y con ello los medios y los recursos que le competen de aquellos bienes privados del funcionario concreto.

d. Principio del expediente: La administración moderna se basa en documentos o expedientes que sirven como guía para el actuar del funcionario.

e. Principio de la eficacia: La burocracia moderna es el sistema más eficaz de organización, puesto que todo funcionario supone capacidades al máximo y ocupa el mejor puesto que estas le permitan obteniendo de esta forma una optima actividad a favor de la organización.

f. Principio

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