Lenguaje, Lógica y Argumentación

Universidad Nacional de Quilmes

Maestría en Ciencias Sociales y Humanidades

Mención en Política y Gestión Pública

PLAN DE TESIS

“Control parlamentario del Poder Ejecutivo en la Argentina: Los pedidos de informes elevados por el Congreso Nacional al Poder Ejecutivo, 1995-2011”

❖ Resumen

        La propuesta de investigación aquí presentada consiste en un análisis de los pedidos de informes (PI) realizados por el Congreso argentino (tanto la Cámara de Diputados como la de Senadores) al Poder Ejecutivo entre 1995 y 2011 para evaluar el desempeño de este mecanismo de control parlamentario a lo largo de diferentes gobiernos en la Argentina reciente. El PI no ha sido casi estudiado por los expertos en las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo, y de control parlamentario. Esta investigación busca comprender con mayor profundidad las relaciones entre ambos poderes en la Argentina, así como la eficacia de los controles parlamentarios previstos en la estructura institucional del país.

❖ Problema de investigación

¿Cómo ha sido utilizado el pedido de informes, un mecanismo de control parlamentario, en la Argentina entre 1995 y 2011?

        El concepto de “control parlamentario” ha sido definido de maneras levemente diversas, pero la mayoría de la literatura entiende por este las actividades de supervisión, fiscalización, vigilancia del Poder Ejecutivo por parte del Legislativo, de acuerdo a las reglas y al diseño institucional de un Estado. En algunos casos estas actividades son herramientas que poseen rango constitucional, como el pedido de informes en la Argentina.

        Resulta interesante que el PI no ha sido casi estudiado por los expertos en los temas de relaciones entre poderes y de control parlamentario. Un primer análisis superficial de los pedidos enviados por el Congreso al PEN y los respondidos genera innumerables interrogantes, por ejemplo: ¿qué porcentaje de PI son respondidos? ¿Cuáles se responden y cuáles no? ¿En cuánto tiempo se responden? ¿Qué variables entran en juego para explicar la respuesta y/o los tiempos de respuesta del PEN? Y, finalmente, ¿qué nos puede decir un análisis de este tipo sobre la calidad institucional de nuestro poder legislativo y de la democracia argentina?

        El período seleccionado para esta investigación responde a dos razones. En primer lugar, para ese período se dispone de mucha de la información (aunque no toda) en formato digital, con lo cual una gran parte del trabajo se facilita, permitiendo análisis de una mayor cantidad de variables y, por ende, de mayor complejidad. En segundo lugar, tomo el año 1995 como inicio porque a partir de ese año comienza a funcionar la figura del Jefe de Gabinete, introducida por la reforma constitucional de 1994. La Jefatura de Gabinete tiene la responsabilidad de “producir los informes y explicaciones verbales o escritos que cualquiera de las Cámaras solicite al Poder Ejecutivo” (art. 100, inc. 11, CN), por lo que es a partir de 1995 que esta nueva institución canaliza las respuestas del PEN.

        Este tema de investigación es factible de ser estudiado porque la información que se requiere es de carácter público. Asimismo, esta investigación se justifica en función del aporte que podrá representar para comprender con mayor profundidad las relaciones entre el P. Legislativo y el PEN en la Argentina, y la eficacia de los controles parlamentarios previstos en la estructura institucional del país.

        La principal motivación personal para estudiar este tema es una profunda preocupación ciudadana por el deterioro de las instituciones del Estado y de nuestra democracia, y esta investigación ofrecería una posibilidad de indagar en qué medida el Poder Legislativo se ha debilitado institucionalmente, o no, en estos casi treinta años de democracia.

❖ Estado de la cuestión

        La investigación se enmarca dentro del tema del control parlamentario (legislative oversight), que ha sido ampliamente tratado por la literatura especializada, aunque se trata de una función parlamentaria no tan exhaustivamente estudiada como la función de legislar (Barreiro Lemos 2006: 111). Aún se debate la definición de control parlamentario y son muchas las visiones sobre la temática (ver por ejemplo: Alcántara Sáez y Sánchez López 2001; Barreiro Lemos 2010; Palanza 2005). Asimismo, buena parte del debate sobre control parlamentario dialoga con el modelo norteamericano de oversight (Morgenstern y Manzetti 2003).

        El control parlamentario, por definición, forma parte de lo que se ha llamado “rendición de cuentas horizontal” (horizontal accountability, O’Donnell 2007) y según Scott Mainwaring (2003), uno de los principales desafíos en América Latina es la creación de mecanismos efectivos de accountability. El tema también se ha estudiado desde las relaciones entre el PEN y el Congreso (Barreiro Lemos y Power 2011; Mustapic 2000; Sabater 2011; Palermo 1995) y de las diferencias entre sistemas presidencialistas y parlamentaristas (Moreno, Crisp y Shugart 2003; Llanos y Mustapic 2006).

        La literatura coincide en que la existencia o inexistencia de incentivos para el control es la variable que mejor explica el uso de mecanismos de control por parte de los legisladores (Palanza 2006; Corrales 2004; Bonvecchi 2010).

        Con respecto al control parlamentario en la Argentina, existe un vacío importante de estudios empíricos dedicados a los diferentes mecanismos de control parlamentario, y la mayoría de los trabajos son de diseño institucional (Alcántara Sáez, García Montero y Sánchez López 2005). Los pocos aportes existentes son: sobre el juicio político, Palanza (2006); sobre la interpelación de ministros, Molinelli, Palanza y Sin (1999), Fuchs y Nolte (2006), Palanza (2006); sobre la participación en nombramientos, Barreiro Lemos y Llanos (2007). No existe literatura especializada sobre comisiones investigadoras del Congreso ni sobre censura de ministros.

        Sobre el mecanismo de pedido de informes (PI) en América Latina y en Argentina, también escasean los trabajos. Para el primer caso, se pueden citar los casos de Alcántara Sáez, García Montero y Sánchez López (2005); Barreiro Lemos (2010), Chasquetti (2008) para Uruguay, y Barreiro Lemos y Power (2011) para Brasil.

        Para el caso argentino el estudio más profundo y completo hasta el momento es el de Valeria Palanza (2005, 2006). El otro trabajo dedicado a los PI en la Argentina es un documento editado por la Fundación Nuevas Generaciones (2012), una fundación que preside un diputado del opositor PRO. Luego, Corrales (2004), en su trabajo sobre rendición de cuentas entre 1983 y 2002 incluye un apartado sobre PI.         Finalmente, xisten dos documentos que no investigan los PI pero que al menos ofrecen una base de datos (un informe citado en Corrales 2004; Molinelli, Palanza y Sin 1999).

Agenda pendiente de investigación

Algunos de los temas que creemos prioritarios son los siguientes:

• Profundizar en el estudio de las relaciones Legislativo-Ejecutivo en la Argentina a partir del retorno a la democracia, tal como advierte Palanza (2005).
• Investigar en profundidad los mecanismos de control parlamentario en la Argentina, ya que es poco lo que se conoce sobre ellos en la práctica (Llanos y Nolte 2006; Palanza 2006: 65-67).
• Ampliar el período de estudio de los mecanismos de control parlamentario: los pocos estudios existentes casi no cubren la última década.
• Investigar acerca de los efectos logrados a través de los mecanismos de control a disposición del Legislativo, que pueden no solamente ser sanciones, sino también modificaciones y correcciones en políticas públicas ya implementadas.
• Para el caso de los PI, es necesario, entre otros aspectos, ampliar el estudio a las dos cámaras del Congreso; considerar si siempre es la oposición que los hace; y averiguar si existen PI que se repiten.

❖ Enfoque conceptual

        El “concepto ordenador” (Saltalamacchia 1997) que utilizaré en mi investigación es el de control parlamentario. Para especificar qué es lo que comúnmente se entiende con este concepto, es necesario hacer un breve rastreo histórico para introducir otros conceptos útiles en este estudio. Tradicionalmente, el tema del control parlamentario ha sido tratado y estudiado por la Teoría de la Delegación (Llanos y Mustapic 2006: 18), también conocida como “teoría de la agencia”. Esta teoría, aunque surge inicialmente en el campo de la Economía, rápidamente es tomada por la Ciencia Política para pensar la lógica de la delegación de poder en regímenes democráticos, donde un “principal” (o “mandante”), el pueblo votante, delega en un “agente”, o las autoridades elegidas que lo representan en el gobierno. Entre el principal y el agente no solo puede haber una diferencia de intereses, sino que también puede (y así suele ser) surgir una asimetría en la información. Esta idea me interesa especialmente en este estudio, ya que el mecanismo de pedidos de informes se dirige, explícitamente, a subsanar este tipo de asimetrías.         

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