Mas allá del paradigma burocrático

1. MAS ALLA DEL PARADIGNIA BUROCRATICO

IMAGINEMOS como funcionaria el gobierno si cada decisión operativa --incluso la contratación y el despido de personal— se tomara sobre bases política partidistas; si muchas dependencias gastaran todas sus asignaciones anuales durante los tres primeros meses del alto fiscal; si las partidas se asignaran a las dependencias sin que ninguna de ellas hubiera formulado un presupuesto de ingresos y egresos para la juris-dicci6n en general, y si ningún órgano ni persona del Poder Ejecutivo tuviera autoridad para supervisar las actividades de las dependencias gubernamentales. A decir verdad, este estado de cosas era la norma en los Estados Unidos en el siglo xix. El que esto nos suene tan caótico y atrasado obedece al éxito logrado por los reformadores de principios del siglo xx, al influir en la política y la administraci6n en los niveles municipal, estatal y federal.

Como resultado de esta influencia, actualmente la mayor parte de los estadounidenses dan por sentado que las decisiones administrativas de-ben tomarse de una manera seria y competente, que el Poder Ejecutivo debe organizarse jerárquicamente, que la mayoría de los jefes de las de-pendencias deben ser nombrados por el Ejecutivo en jefe, que el proceso de asignaciones debe empezar cuando este funcionario somete un presupuesto general a la consideración de la legislatura, que la mayor parte de los puestos deben ser ocupados por personas calificadas, que los materiales de trabajo se deben comprar a proveedores responsables con base en criterios objetivos, y que los sistemas de control fiscal y de rendición de cuentas deben ser confiables.

Los reformadores de mentalidad conformada burocráticamente también atribuían un gran valor al ejercicio impersonal de la autoridad pública. Con este fin, afirmaban que las acciones destinadas al control de otras personas debían basarse en la aplicación de reglas y que no se podía emprender acción alguna sin autorización. Cuando las acciones de los funcionarios no podían determinarse plenamente aplicando las reglas, había que depender de la pericia profesional o técnica para hacer que la acción oficial fuese impersonal. Esta perspectiva se extendía a la contratación y a las compras. Era de esperar que la aplicación consistente de reglas universales que incorporaran el principio del mérito garantizan que los funcionarios gubernamentales actuarían competentemente en aras del interés público, al mismo tiempo que socavaban el poderío de las maquinarias partidistas que dominaban la política y la administración.

LA PERSISTENCIA DEL PARADIGMA BUROCRÁTICO

La visión de la reforma burocrática perdió influencia en la imaginación política de los grupos reformadores, una vez que se introdujeron el ser-vicio civil y el presupuesto ejecutivo y que la Gran Depresión planteó nuevos y apremiantes problemas colectivos. En cambio, como sistema de creencias acerca de la administración pública, la visión de la reforma burocrática sobrevivió, aunque no totalmente intactita cambios políticos, como la Gran Sociedad y el reaganismo, y a una serie de esfuerzos por mejorar la administración en el gobierno, incluyendo el análisis de sistemas, la administración por objetivos y el presupuesto de base cero. Entre los legados de los movimientos de reforma burocrática se hallan profundamente arraigados algunos hábitos de pensamiento. En este libro llamamos paradigma burocrático a esos hábitos y al sistema de creencias en que se apoyan.9 A fin de averiguar si el paradigma burocrático constituye una buena guía para la administración pública, a un siglo de que los movimientos de reforma comenzaran, es importante conocer las creencias clave que contiene. Entre las creencias arraigadas en el paradigma burocrático que merecen un examen detenido, se cuentan las que siguen:

• En el Poder Ejecutivo, cada función está definida por las delegaciones específicas de autoridad. Los funcionarios que desempeñan cualquier función determinada solo deben actuar cuando expresamente permitan hacerlo la regla o las instrucciones dadas por autoridades superiores en la cadena de mando. Los empleados del Poder Ejecutivo son responsables ante sus supervisores.
• En el ejercicio de la autoridad, los funcionarios deben aplicar las reglas y los procedimientos de manera uniforme. La falta de apego a las reglas debe recibir la sanción apropiada.
• Los expertos en materias sustantivas —como los ingenieros, el personal que aplica las leyes y los prestadores de servicios sociales— deben ser asigna-dos a las dependencias operativas, en tanto que los expertos en presupuesto, contabilidad, compras, personal y métodos de trabajo deben destinarse a las funciones centralizadas de staff.
• Las responsabilidades clave de la función financiera consisten en preparar el presupuesto ejecutivo y en evitar que el gasto real exceda las asignaciones. Las responsabilidades clave de la función de compras son reducir al mínimo el precio pagado por bienes y servicios del sector privado e implantar reglas de compra. Las responsabilidades clave de la función de personal incluyen la clasificación de empleos, el examen de solicitantes y el llevar a cabo los nombramientos para ocupar las plazas.
• De manera general, el Poder Ejecutivo operara honrada y eficientemente mientras las funciones centralizadas de staff ejerzan un control unilateral sobre las acciones administrativas de las dependencias operativas.

DESENREDANDO EL PARADIGMA BUROCRATICO

El paradigma burocrático fue Blanco de la crítica de los intelectuales desde los años treinta. Algunos censuraban la idea de que la organización formal fuera la principal determinante de la eficiencia y la efectividad. Otros instaban a que el control se considerara como un proceso en el que todos los empleados buscaran coordin.ar su labor con la de los demás. Algunas voces criticaban la idea de que, dentro de las jerarquías, el ejercicio de la autoridad unilateral fuese una receta para el buen gobierno.

Otros más argumentaban que, en el paradigma burocrático, el significado de economía y eficiencia era conceptualmente confuso. Muchos llegaron a sugerir que los responsables del presupuesto analizaran los beneficios sociales de los programas gubernamentales, en vez de enfocar su atención exclusivamente en los gastos. Algunos manifestaron su preocupación acerca de la inclinación de los empleados de las dependencias operativas a guiarse por la obligación y no por la mision.16 Ciertos intelectuales también hallaron indicios para sugerir que las operaciones de algunos sistemas administrativos contradecían el sentido común. Múltiples ideas y argumentos de este tipo fueron incorporados a la corriente principal de la práctica y al pensamiento académico sobre la administración pública. No obstante, muchas de las creencias del paradigma burocrático han escapado a la objeción seria.

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