PRIMER TRABAJO SOBRE FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DE PROYECTOS SOCIALES

PRIMER TRABAJO SOBRE FORMULACIÓN

Y EVALUACIÓN DE PROYECTOS SOCIALES

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1.1        Definición del sector público

El sector público es la expresión institucional de la intervención del gobierno en el proceso de desarrollo del país. El desarrollo consiste en la elevación constante de la calidad de vida de la población y se logra, según lo atestigua la experiencia internacional, mediante el incremento de la competitividad de los productores, la distribución justa de los beneficios del progreso y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales^[1]. El desarrollo, que implica la superación de la pobreza, se expresa en los niveles de capital que posee una sociedad: el capital físico, que incide directamente en la productividad de los trabajadores; el capital humano, compuesto por las capacidades físicas e intelectuales de las personas; y el capital social, expresión del grado de cohesión y confianza mutua entre los miembros de una comunidad.^[2]

Gráfico 1.1 Enfoques de desarrollo

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El desarrollo, sin embargo, tiene pre-requisitos, siendo el más importante el establecimiento de incentivos adecuados. Para ello, es esencial el establecimiento de instituciones y mercados eficientes, correspondiéndole al Estado la función de proveerlos, mejorarlos continuamente y reformarlos si es necesario. En general, el Estado debe liderar el proceso de desarrollo con el mayor respeto posible de las instituciones y la menor distorsión posible de los mercados, de modo que un apropiado clima de negocios, complementado con políticas de empoderamiento de los pobres, permitan mejorar los niveles de competitividad, equidad y sostenibilidad^[3]. En términos generales, la intervención del Estado en el proceso de desarrollo obedece a dos grandes razones:

• En primer lugar, la necesidad de establecer y proteger los derechos de propiedad, así como determinarlas reglas para la distribución del ingreso y la riqueza.
• En segundo lugar, la necesidad de ofrecer un mecanismo de solución a los problemas derivados de la existencia de imperfecciones en el sistema de mercado.

Todas las acciones sustantivas del Estado, que dan forma a la estructura del sector público, tienen su origen en la necesidad de proveer derechos de propiedad y redistribuir los ingresos o, alternativamente, en la necesidad de corregir determinadas fallas en el funcionamiento del mercado. Dicho de otro modo: las entidades del Estado existen y actúan con la finalidad de cumplir estas funciones, aunque ellas no siempre actúen correctamente y por término medio no exista la garantía de que dichas funciones sean desempeñadas correctamente.  

Fallas del Estado

En efecto, si bien la intervención del Estado tiene su origen en la necesidad de superar determinadas deficiencias del sistema de mercado, su acción puede, sin embargo, tener sus propias fallas. De allí, la necesidad de que la labor de las entidades públicas se haga siempre cuidando la calidad de sus intervenciones, a fin de evitar que los costos de la intervención estatal sean mayores que los beneficios.

En esencia, la participación del Estado en la economía y, por ende, la configuración del sector público obedece a la necesidad de proveer bienes públicos a la sociedad, que permitan sostener el mercado y eventualmente corregir sus fallas. A tal efecto, se utilizan tres instrumentos básicos: impuestos, gastos y regulación^[4]. Los impuestos son fuente de recursos para el gasto público, pero la importancia de ambos va más allá de la simple transferencia de recursos privados a recursos públicos. La regulación puede ser de dos tipos. Por un lado, la regulación económica, que está referida al control de precios, producción, operación del mercado y calidad de los productos en un determinado sector. Por otro lado, la regulación social, que es la que se emplea para proteger el medioambiente, la salud y la seguridad y que, en general, está destinada a corregir los efectos no deseados de la actividad económica.

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1.2 Organización del sector público

La intervención gubernamental, en particular la necesidad de implementar las distintas políticas públicas, ha dado origen a un conjunto de instituciones que, grosso modo, se clasifican en dos tipos generales^[5]:

1. Entidades de gobierno general, organizados en tres niveles jerárquicos: gobierno nacional, gobierno regional y gobierno local.
2. Empresas públicas, ya sean de carácter productivo general o de carácter financiero. Estas últimas, a su vez, pueden ser empresas financieras monetarias (como es el caso del Banco Central de Reserva del Perú) y empresas financieras no monetarias.

Gráfico 1.2 Organización del sector público

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      Fuente: FMI, Manual de Finanzas Públicas.

1.3        Sistemas funcionales públicos

Ahora bien, conforme lo dispuesto por el artículo 45° de la LOPE, los sistemas funcionales tiene por finalidad de asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado, de manera coordinada. Ejemplos de ellos son el Sistema Nacional de Defensa Civil, el Sistema Nacional de Defensa, el Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y Adolescente, el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización ambiental o el Sistema Electoral.

A diferencia de los sistemas administrativos, los sistemas funcionales no funcionan transversamente a través de toda la administración pública y no necesariamente poseen una contraparte en organismos constitucionales autónomos o en gobiernos descentralizados. No están taxativamente enumerados y pueden ser creados por una ley ordinaria, sin que sea necesaria una ley orgánica que modifique la LOPE.

La norma establece que el Poder ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los sistemas funcionales. A su vez, las normas del sistema establecen las atribuciones del ente rector del mismo. Ahora bien, esto no es por completo exacto, puesto que existen sistemas funcionales que no son reglamentados y operados por el ejecutivo, como ocurre por ejemplo el sistema electoral, respecto del cual además no existe propiamente un ente rector sino dos, que posee la misma autonomía constitucional, teniendo en cuenta que el RENIEC no es propiamente un organismo electoral, puesto que desempeña funciones de carácter registral.

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Esta situación no es cierta medida anómala, puesto que el jurado nacional de lecciones es propiamente un ente jurisdiccional - imparte justicia electoral y no administrativo -, razón por la cual mal podría comportarse como ente rector de un sistema administrativo. Sin embargo, el ordenamiento le concede erróneamente al citado organismo ciertas atribuciones administrativas, complicando sobremanera la coherencia del sistema.

1.4        Sistemas administrativos públicos

En términos generales, con fines de administración interna, en el Estado se han creado los llamadossistemas administrativos públicos, cuya finalidad consiste en lograr niveles adecuados de eficiencia y eficacia en la gestión administrativa pública. Los principales sistemas son los de planificación, presupuesto, tesorería, contabilidad, abastecimiento e inversión pública. A continuación se ofrece una breve descripción de los principales sistemas administrativos públicos en el Perú, basada en el resumen elaborado por Walter Andía^[6]. Estos son los siguientes:

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