Procedimiento Medidas Cautelares (Contencioso Administrativo)

Introducción

Dado su origen jurisprudencial, en un comienzo la concesión de la medida cautelar de suspensión de la ejecución de los actos administrativos individuales se producía inaudita parte, sin seguir procedimiento alguno para tramitar la pretensión cautelar, en virtud de una doble justificación: por una parte, porque el procedimiento no se encontraba expresamente establecido en la ley; y por la otra, porque se tenía la creencia que el proceso administrativo era un proceso objetivo y que no existían auténticas partes que acudiesen a oponerse a la pretensión procesal. Al aparecer la regulación expresa de la suspensión de la ejecución en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se establecieron los presupuestos para su procedencia, pero no se estableció procedimiento para su tramitación. Esto condujo a que en la práctica se mantuviese la concesión de la suspensión de la ejecución inaudita parte, sin establecer proceso contradictorio alguno. La aparición de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y la institucionalización de la pretensión cautelar de amparo constitucional dentro del proceso administrativo o del proceso de inconstitucionalidad, condujo inicialmente a tramitar la incidencia cautelar, siguiendo el procedimiento contradictorio establecido en los artículos 23 al 32 de la Ley, lo que suponía que una vez admitida la pretensión cautelar se notificaba a la autoridad administrativa presunta agraviante para que presentase un informe dentro del lapso de 48 horas a partir de la notificación, en el cual expondría sus defensas y luego dentro del lapso de 96 horas se realizaría la audiencia pública donde las partes debatirían ante el órgano jurisdiccional sobre la procedencia o no de la pretensión cautelar, debiendo éste pronunciarse dentro del lapso de 24 horas siguientes a la finalización de la audiencia.

Medidas Cautelares.

El artículo 4 de la ley Orgánica establece amplio poder cautelar del juez contencioso administrativo al disponer que “está investido de las más amplias potestades cautelares” quedando facultado en consecuencia para “dictar aún de oficio, las medidas preventivas que resulten adecuadas a la situación fáctica concreta, imponiendo ordenes de hacer o no hacer a los particulares, así como a los órganos y entes de la Administración Pública, según el caso concreto, en protección y continuidad sobre la presentación de los servicios públicos y en su correcta actividad administrativa.

A. Régimen General del Procedimiento.

La Ley Orgánica, establece un procedimiento común para el caso de tramitación de medidas cautelares en los procesos contencioso administrativos, el cual se debe aplicar en general, incluso en los casos de solicitudes de amparo cautelar se formulen junto con las acciones de nulidad de actos administrativos (Art. 103). La única previsión especial en esta materia es la referida a los procedimientos breves (referidos a reclamos por la omisión, demora, o deficiente prestación de los servicios públicos, demandas por vías de hechos; y acciones por abstención), en los cuales conforme al artículo 69, una admitida la demanda, el tribunal puede de oficio o a instancia de parte, dictar medidas cautelares, en cuyo caso, la oposición a las mismas debe ser resuelta a la mayor brevedad.

Las medidas cautelares, en general, conforme al artículo 104 de la LOJCA 2010, deben solicitarse por las partes en cualquier estado y grado del procedimiento, pudiendo ser acordadas por el tribunal como las estime pertinentes “para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y de ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva”.

A tal efecto el tribunal cuenta con los más amplios poderes cautelares para proteger no sólo a los demandantes, sino como lo dice el artículo 104 “la Administración Pública, a los ciudadanos y ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso”. En las causas de contenido patrimonial, la ley Orgánica prescribe que el tribunal puede exigir garantías suficientes al solicitante.

Una vez recibida la solicitud de medida cautelar, el tribunal debe abrir un cuaderno separado para el pronunciamiento que deberá formularse dentro de los 5 días de despacho siguientes (art. 105). En el caso de tribunales colegiados en el juzgado de sustanciación debe remitir inmediatamente el cuaderno separado, y recibido este, se debe, designar ponente, de ser el caso, y decidirse sobre la medida dentro de los 5 días de despachos siguientes. Al trámite de las medidas cautelares se le debe dar prioridad (Art. 105).

El trámite de la oposición que formulen las partes a las medidas cautelares, se rige por lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil (art. 106).

B. Los casos de amparo cautelar en los juicios de nulidad.

La LOJCA al regular las medidas cautelares estableció un procedimiento en el artículo 103 “regirá la tramitación de las medidas cautelares, incluyendo solicitudes de amparo constitucional cautelar,” con lo que hizo referencia en los casos en los cuales con las demandas de nulidad o contra abstenciones se puede formular una pretensión de amparo, la cual tiene carácter cautelar.

En este caso, estamos en presencia de demandas de nulidad de actos administrativos, o las demandas contra las abstenciones de la Administración en las cuales la pretensión de anulación o de condena de actuar está acompañada de una pretensión de restablecimiento de una garantía o derecho constitucional violado por el acto recurrido, conforme se regula expresamente en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

En este caso, cuando la lesión al derecho o garantía constitucional la produce un acto administrativo o la abstención de la Administración, la vía ordinaria de amparo constitucional es la demanda contencioso administrativa que puede ser ejercida por el titular del derecho o garantía constitucional vulnerado (legitimación activa), en la cual además de buscarse la anulación del acto que perturba el derecho que la administración actúe (lo cual es fundamento del amparo en este caso) se busca restablecer la situación jurídica subjetiva infringida. De allí lo previsto en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, Artículo 5, establece:

La acción de amparo procede contra todo acto administrativo, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho garantía constitucional, cuando no existía un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional.

Por tanto, la acción autónoma de amparo procede también contra actos administrativos o contra conductas omisivas de la Administración que violen o amenacen violar un derecho o garantía constitucional, pero siempre que no exista un “medio” procesal breve, sumario y eficaz, acorde con la pretensión constitucional”. En consecuencia, si dicho medio existe no procede la acción de amparo; y es la propia Ley Orgánica de Amparo la que se ocupa de prever dichos medios “medio procesal breve, sumario y efectivo, acorde con la protección constitucional”, y ese es, en principio, el recurso contencioso-administrativo de anulación, o demanda de nulidad, siempre que exista n la localidad un tribunal con competencia contencioso-administrativa.

En estos casos, prevé la Ley que la acción de amparo puede ejercerse contra actos administrativos de efectos particulares o contra abstenciones o negativas de la Administración, ante el Juez Contencioso-Administrativo competente, si lo hubiere en la localidad, “conjuntamente con el recurso contencioso-administrativo de anulación de actos administrativos o contra las conductas omisivas, respectivamente que ejerza”. En estos casos agrega el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo, el Juez, “en forma breve, sumaria y efectiva, si lo considera procedente para la protección constitucional suspenderá los efectos del acto recurrido como garantía de dicho derecho violado, mientras dure el juicio”.

En esta forma, para que pueda ser completamente efectiva la protección y amparo de derechos constitucionales por vía de recurso contencioso-administrativo de anulación, la Ley Orgánica de Amparo ha previsto algunos correctivos en el procedimiento del mismo, por ejemplo, al ampliar la procedencia de la suspensión de efectos de los actos impugnados en forma más expedita, cuando se alegue violación de un derecho constitucional, es decir, la nulidad absoluta del acto recurrido; al eliminar el lapso de caducidad de seis (6) meses para la impugnación de los actos administrativos violatorios de derechos y garantías constitucionales que son nulos, de nulidad absoluta, conforme lo establece el artículo 25 de la Constitución; al eximir al recurrente de la necesidad de agotamiento previo de la vía administrativa para ejercer el recurso de nulidad y amparo.

Así, y además, para garantizar que este recurso contencioso-administrativo de anulación y amparo, sea un medio procesal breve, sumario y efectivo, acorde con la protección constitucional, el parágrafo único del artículo 5 de la Ley de Amparo, precisa que:

Cuando se ejerza la acción de amparo contra los actos administrativos conjuntamente con el recurso contencioso-administrativo

...