Redes Actores E Instituciones

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 30. (Oct. 2004). Caracas.

Redes, actores e instituciones

Cristina Zurbriggen

Introducción

La creciente complejidad, interdependencia, diversidad y dinamismo que adquiere la gestión de la política pública en las sociedades contemporáneas ha conducido a numerosos investigadores a encontrar en el concepto “redes de política” (policy networks) muchas de las categorías descriptivas y explicativas de la misma.

La idea de la red sugiere la manera en la cual una variedad de actores situados en un laberinto de organizaciones públicas y privadas con interés en una política en particular se conectan unos con otros. Los actores en la red intercambian ideas, recursos y negocian posibles soluciones a los problemas públicos. De esta forma se van generando conexiones que borran los límites entre el Estado y la sociedad, y es la red que fusiona lo público y lo privado.

Desde esta perspectiva, instituciones y actores identificados en un conjunto de relevantes interacciones políticas a nivel meso facilitan y ayudan a trascender los límites de los modelos funcionalistas o intencionalistas, centrándose únicamente en la estructura o el agente respectivamente. Este enfoque permite captar la compleja relación e interacción entre una diversidad de variables que afectan las complejas situaciones políticas reales (Smith, 1993).

Sin embargo, ciertos aspectos y afirmaciones del enfoque de redes han sido fuertemente criticados, principalmente por Dowding (1995, 2001), quien ha señalado que las características de la estructura de la red no afectan los procesos y los resultados de política, generando una importante polémica al respecto en la segunda mitad de los 901.

En este sentido, surge como principal interrogante qué son realmente las redes de política: ¿son meras metáforas que ayudan a enfatizar los vínculos horizontales entre los actores y la complejidad de sus relaciones, o por el contrario, son herramientas analíticas útiles para el estudio de las hechuras de las políticas públicas y con poder teórico?

Para poder responder a esta pregunta se analizan los orígenes del concepto redes de política, así como los aportes más significativos de la escuela de la intermediación de intereses y la escuela de la gobernanza. Asimismo, se indaga si las redes son variables significativas que permiten entender, explicar y predecir resultados políticos o simplemente poseen una importante capacidad heurística, permitiendo caracterizar a los actores y los procesos en un espacio acotado en que se gestiona la política pública, pero sin poder explicativo.

1. Las redes como una tipología de intermediación de intereses

1.1. Los aportes de la Ciencia Política: el proceso de toma de decisiones en torno a arenas políticas

Las redes de política comienzan a ser concebidas, a comienzos de los 90, como un modelo que permite indagar de forma más precisa cómo se estructuran las relaciones entre actores públicos y privados (modelo de intermediación de intereses) en los niveles intermedios (Marsh, 1998: 296-297).

Desde esta perspectiva, se enfatiza la importancia de las características autónomas distintivas de cada sector de política (policy sector), y por tanto, la multiplicidad de patrones políticos de interacción público-privado que puede tener lugar en un mismo país. En este sentido, los aportes teóricos norteamericanos, con las nociones de subsistemas (Freeman, 1965) y subgobiernos (Ripley y Franklin, 1987), así como los trabajos de Richardson y Jordan (1979) en Inglaterra sobre comunidades políticas (policy community), han sido de gran importancia para el desarrollo de este enfoque (Smith, 1993).

Las principales proposiciones son que el estilo de elaboración de políticas y la naturaleza del conflicto político de un país varía de forma significativa de un sector a otro, y en segundo lugar, que la

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elaboración de políticas en un sector en particular puede exhibir fuertes similitudes, sea cual sea el contexto nacional (Freeman, 1965).

Esto puede dar lugar a un subsistema político con un limitado número de actores, incluyendo miembros de las agencias gubernamentales, de los comités del parlamento y de los grupos de interés, quienes elaboran las políticas en un área particular autónomamente del sistema político general (Freeman, 1965). Por tanto, “grupos de individuos (…) efectivamente toman la mayor parte de las decisiones rutinarias en una considerable área de política” (Ripley y Franklin, 1987: 8).

En Inglaterra, Richardson y Jordan (1979) elaboraron la noción de comunidad política para referirse a procesos similares de la elaboración de políticas en sociedades europeas. De acuerdo con estos autores, “La hechura de la política en realidad es una serie de compartimientos o segmentos verticales -cada segmento está habitado por un conjunto distinto de grupos organizados- y generalmente impenetrable por los grupos no reconocidos o el público en general” (Richardson y Jordan, 1979: 174).

En la literatura más reciente, autores como Heclo (1991) revelan que los subsistemas políticos no son tan cerrados y los mismos varían de un asunto a otro y en el tiempo. Heclo identifica un tipo de subsistema más flexible y menos rígido: las redes de asuntos (issue networks). Una red de asunto es un grupo donde los participantes comparten determinados conocimientos que tienen que ver con algún aspecto de la política pública. Los participantes entran y salen continuamente de la arena política, con muy diversos grados de compromiso mutuo y de ese modo es imposible identificar claramente cuáles son los actores dominantes (Heclo, 1991: 263-265).

Siguiendo a Heclo (1991), autores como Davidson (1981), Gais, Peterson y Walker (1984), Sabatier (1988), Lauman y Knoke (1987), contribuyen a dar una significación más amplia y dinámica al concepto de subsistemas que la vieja metáfora de triángulos de hierro. Trabajando desde esta perspectiva más abierta y compleja, muchas escuelas expanden el concepto de redes de políticas o subsistemas como provechosa unidad de análisis para entender los cambios políticos en las sociedades modernas (McCool, 1989).

El desarrollo de estos conceptos fue un reconocimiento tanto de los límites del modelo pluralista (Dahl, 1956) como del corporativista (Schmitter y Lehmbruch, 1992) para dar cuenta de los diversos patrones de intermediación de intereses en distintos espacios sectoriales. Esto dio lugar a la proliferación, confusión y superposición de términos, tales como subgobiernos, triángulos de hierro, comunidades políticas, redes de asuntos, meso-corporativismo, etc. Debido a ello, muchos autores comenzaron a plantear la utilidad de desarrollar una tipología en la que la red sea un concepto genérico que dé cuenta de los diversos tipos de relación entre el Estado y los grupos de intereses en cada sector de política (Van Waarden, 1992; Jordan y Schubert, 1992).

En este contexto, surgen diversas tipologías; sin embargo, como señala Héritier (1993), existen ciertas características centrales que están presentes en la mayoría de los enfoques existentes y definen las redes como: un conjunto de actores públicos y privados y sus interacciones más o menos estables a través de las cuales dirigen, coordinan o controlan los recursos materiales o inmateriales en un ámbito de política pública de interés común (Héritier, 1993: 143-144).

1.2. Los aportes de la Sociología Organizacional: las redes interorganizacionales

Entre la amplia proliferación de tipologías, la que mayor grado de aceptación ha tenido ha sido la de Marsh y Rhodes (1992), articulada en torno a dos tipos ideales de redes: la comunidad política y las redes de asuntos.

Desde esta perspectiva se define a las redes “como un grupo o complejo de organizaciones conectadas con otras por dependencias de recursos, y distinguidas de otros grupos o complejos con rupturas en las estructuras de dependencia de recursos” (Rhodes, 1988)2. En consecuencia, las políticas surgen de la interacción entre las organizaciones gubernamentales (principalmente los

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departamentos u organismos del gobierno central) y una red de organizaciones de otro tipo (principalmente los grupos de interés económico y profesional).

En este sentido, se sugiere prestar más atención a los recursos que los actores tienen a su disposición, a los sistemas de valores de los actores, a sus estrategias, así como a las reglas. El enfoque de redes analiza la elaboración de políticas públicas estudiando el comportamiento dentro de los contextos institucionalizados. La hechura de políticas no surge sólo de actores con preferencias, información y estrategias tomadas, sino que sucede en redes interorganizacionales de naturaleza duradera. Los problemas, los actores y las percepciones no son elementos fortuitos en el proceso de políticas, sino que están conectados en la red interorganizacional en la que los procesos ocurren (Kickert, Klijn y Koppenjan, 1997).

Las redes de política se distinguen entre sí en razón de toda una serie de rasgos relativos a las propiedades estructurales del conjunto de la red (intereses y número de miembros, estilo de interacción dominante y distribución de recursos). Se puede identificar una tipología de redes a lo largo de un continuo que varía desde comunidades políticas altamente integradas a redes de asuntos débilmente integradas (ver Cuadro N° 1).

En las comunidades políticas participa

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