Sentencia

La sentencia en su PRIMERA PARTE, se centra en resolver la confusión existente entre lo que doctrinariamente se ha establecido como elementos estructurales de los conceptos de desconcentración y delegación, y lo que la constitución previó y limito para el ejercicio de estas atribuciones.

De esta forma el actor (así como la doctrina) considera que existen tres elementos en particular que permiten afirmar que se trata de dos figuras diferentes del derecho constitucional y administrativo.

Ellos son:

1) el objeto. El objeto de la desconcentración son las funciones de las entidades u organismos y en la delegación son las funciones del empleo o cargo del cual es titular el delegante, por lo que lógicamente la naturaleza de las funciones de las entidades es diferente de la naturaleza de las funciones de los empleos o cargos.

2) quién las realiza. La desconcentración es realizada, en principio, por la autoridad competente para determinar la estructura de la entidad pública, que en este caso es el mismo legislador, tan es así que el superior, titular originario de la competencia, no sólo no responde por los actos del órgano desconcentrado, sino que no puede reasumirla sino en virtud de nueva atribución legal, sin perjuicio de los poderes de supervisión propios de la relación jerárquica. La delegación es realizada únicamente por el titular del empleo o cargo, previa autorización para delegar dada por la autoridad competente (generalmente la ley).

3) En quién o en qué recae. Mediante la desconcentración se asignan funciones de la entidad a sus diferentes áreas funcionales o direccionesterritoriales (dependencias) y mediante la delegación se otorga autoridad o competencia al delegatario, quien es un funcionario subalterno del delegante, para que tome decisiones frente a una o varias funciones del empleo del cual es titular el delegante.

Para la Corte, los argumentos del actor se fundan en una postura sólida desde el punto de vista doctrinal, pues efectivamente un amplio sector de la doctrina afirma que en la desconcentración el objeto de la transferencia de competencias consiste en las funciones de las entidades u organismos al paso que en la delegación son las funciones del órgano o cargo del delegante. pero, dicha construcción jurídica no emana de la Constitución, la cual tan solo menciona en su artículo 209 que la función administrativa se desarrolla mediante las figuras de la descentralización, la desconcentración y la delegación administrativa, sin entrar a formular definiciones ni diferencias respecto de estos conceptos. Por lo tanto, queda librado a la libertad configurativa del legislador el determinar las condiciones en las cuales dichos modelos de organización administrativa pueden operar.

De tal forma que la jurisprudencia de la Corte se ha ubicado en la misma postura al admitir que si bien en la desconcentración “la competencia se confiere a un órgano medio o inferior dentro de la jerarquía”, lo cual sugiere que se hace de superior a inferior dentro de una misma entidad, también ha señalado que esta regla no es rígida ni inflexible, pues al respecto indicó: (d)ebe recordarse, sin embargo que, en cierta medida, personas jurídicas pueden ser igualmente sujetos dedesconcentración.”

De su parte, frente a la delegación sucede lo siguiente: conforme con la doctrina, la jurisprudencia constitucional ha sentado criterios según los cuales si bien la transferencia de funciones en esta figura, en principio opera de un órgano o cargo a otro y se realiza previa autorización legal por el titular de dicho cargo respecto de sus propias funciones, también, excepcionalmente, cabe entre personas jurídicas. Adicionalmente, cabe recordar otro pronunciamiento de esta Corporación en el cual se reconoció que la delegación puede darse respecto de funciones que no son propias del cargo del delegante, sino del órgano administrativo.

A juicio de la Corte, también la Ley 489 de 1998 parece admitir esta posición, según la cual en principio la desconcentración y la delegación obedecen a los conceptos descritos, es decir la desconcentración se da dentro del seno de un organismo y respecto de las funciones del mismo, al paso que la delegación significa la transferencia de funciones de los órganos o cargos también dentro de la misma persona jurídica; pero este principio admite excepciones que dan cabida a la desconcentración o delegación entre personas jurídicas y respecto de funciones en general sin diferenciar si ellas son del organismo o del órgano.

En cuanto a este mismo tema, la Corte estableció que además de las diferencias teóricas anotadas entre las figuras de la desconcentración y la delegación en el punto de si la transferencia de funciones recae en el primer caso sobre aquellas del organismo administrativo, al paso que en el segundo tiene por objeto las del órgano o cargo específico, esasunto que resulta irrelevante desde un punto de vista práctico, toda vez que, tratándose de las funciones de los organismos y entidades, tales entes no pueden actuar por sí solos, sino que lo hacen a través de los funcionarios que temporalmente ocupan los cargos en la entidad.

En una SEGUNDA PARTE, la sentencia, establece la diferencia entre el concepto de delegación contenido en el Art. 12 de la Ley 489 de 1998, que, en los casos de contratación administrativa prescribe que “la delegación del acto de la firma no exime de responsabilidad al delegante” y el articulo 211 de la Constitución que establece que “la delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente”. Frente a lo anterior, la corte dice que existe una clara contradicción, toda vez que éste último señala que a simple vista existe una clara contradicción ya que como lo dice la constitución“la delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario”, pero haciendo un analisis mas detenido se observa que el Art. 12 de la Ley 489 de 1998, no se refiere a la delegación administrativa en general, que tiene por objeto la transferencia de funciones administrativas, sino a una figura particular que es la llamada “delegación de firma”, en donde no opera propiamente ningún traslado de competencias entre el delegante y el delegado, sino de una delegación tan sólo de firma, para suscribir un documento por el delegante. Por esto, la responsabilidadcivil y penal que se deriva del acto de suscribir el contrato, no tiene se traslada al delegatario, quien no es propiamente el que contrata a nombre de la persona jurídica pública, sino que tan sólo firma el documento. Mientras que el delegante conserva la plenitud de la responsabilidad civil y penal por el acto. esto sin perjuicio de la responsabilidad del delegatario, en la medida de sus atribuciones.

Como TERCERA PARTE de la sentencia se analiza el concepto de descentralización diciendo que es una forma de organización administrativa propia de los Estados de forma unitaria, que atenúa la centralización permitiendo la transferencia de competencias a organismos distintos del poder central, que adquieren autonomía en la gestión de las respectivas funciones. Haciendo claridad en que esta transferencia no implica la ruptura total del vínculo entre el poder central y la entidad descentralizada, sino que, en pro de garantizar el principio de coordinación que gobierna la función administrativa (artículo 209 C.P.), dicho vínculo permanece vigente a través del llamado control de tutela, existente en nuestra organización administrativa respecto de los entes funcionalmente descentralizados.

De esta manera, la autonomía para la gestión de los asuntos que son de competencia de los entes descentralizados no es absoluta, sino que se ejerce dentro de ciertos parámetros que de un lado nacen de la voluntad general prevista en la ley, y de otro lado surgen de la política general formulada por el poder central.

Así dice la corte que: “el control de tutela usualmente comporta el doble aspecto de la legalidad y laoportunidad de la actuación administrativa. Diversos mecanismos hacen posible ejercer este doble control, como pueden ser, entre otros, la capacidad nominadora de las autoridades centrales respecto de los cargos directivos en la entidad descentralizada, la presencia de representantes de este poder en los órganos directivos del ente funcionalmente descentralizado, la operancia del recurso de apelación por la vía gubernativa, el mecanismo del veto mediante la exigencia del voto favorable de la autoridad central, o los demás que el legislador en su libertad configurativa determine o se establezcan en los estatutos de las respectivas entidades”.

el superior, titular originario de la competencia, no sólo no responde por los actos del órgano desconcentrado, sino que no puede reasumirla sino en virtud de nueva atribución legal, sin perjuicio de los poderes de supervisión propios de la relación jerárquica.

la Corte estima que en modo alguno de la circunstancia de que se excluya el recurso de apelación puede extraerse tal conclusión, pues eso no aparece explícito en la disposición, ni puede deducirse del contexto normativo. Todo lo contrario, dicho contexto, en especial el artículo 2° de la Ley 489 de 1998, es explícito en afirmar que “las reglas relativas a los principios propios de la función administrativa, sobre delegación y desconcentración, ...se aplicarán, en lo pertinente, a las entidades territoriales...” Igualmente, dicha

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