Voluntad prestacional de administración y relación con el administrado

VOLUNTAD PRESTACIONAL DE ADMINISTRACIÓN Y RELACIÓN CON EL ADMINISTRADO

Responsabilidad patrimonial de la Administración en materia de servicios públicos:

El régimen jurídico de derecho público de la responsabilidad del Estado se refiere a las situaciones en las que sus órganos y funcionarios actúan en el campo del derecho público. Esta responsabilidad puede generarse tanto por la actividad lícita como por la actividad ilícita o contraria a derecho y puede ser de naturaleza contractual o extracontractual. En este sentido, se trata de un sistema general que abarca todos los daños ocasionados por el Estado, a través de todos sus órganos en ejercicio de la función pública, ejecutada a través de actos, hechos o contratos. Así desde el punto de vista subjetivo, comprende:

Todos los entes de la Administración territoriales (Nacionales, Estadales o Municipales) o no territoriales (entes de derecho público o privado), siempre que se hallen en ejercicio de la función administrativa. La actividad de los órganos legislativos, judiciales y demás órganos autónomos que se inserten dentro de la organización del Estado.

Ahora bien, por lo que se refiere al aspecto objetivo, la responsabilidad abarca tanto el actuar:

(a) Ilícito (responsabilidad por falta o funcionamiento anormal) del Estado, en su actividad formal (actos administrativos, sentencias, normas); en su actividad material (actuaciones, hechos); inactividad (omisiones o abstenciones); y actividad contractual (el tema de los contratos administrativos), como por sus actuaciones.

(b) lícitas (responsabilidad por sacrificio particular) tales como las limitaciones generales al derecho de propiedad (expropiación, servidumbre, ocupaciones temporales, requisición de bienes en tiempo de guerra, limitaciones por razones urbanísticas) y la revocatoria por razones de mérito de actos y contratos administrativos.

De allí que, por lo general, el estudio de la responsabilidad patrimonial del Estado comprenda dos regímenes:

• a) La responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio; que encuentra justificación en el derecho que tienen todos los particulares de obtener un funcionamiento normal y adecuado de los servicios públicos; cuando la Administración no cumple con esta obligación y actúa ilícitamente, debe indemnizar al particular.

El funcionamiento anormal que hace responsable a la Administración -Moreau- está representado por el incumplimiento de una obligación preexistente. Por tanto, si la Administración comete una falta es porque no se ha sujetado a las obligaciones que le imponen las leyes en la prestación de su actividad y, por tanto, debe indemnizar los daños causados. Ahora bien debe tenerse en cuenta que la expresión "funcionamiento normal o anormal del servicio público" se entiende en su sentido más amplio -Parada- como toda manifestación de la actividad administrativa, sea ésta prestacional, de policía, sancionadora o arbitral, en todas sus expresiones, es decir, actividad material (hechos u omisiones) o formal (actos).

Son supuestos de responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio, entre otros, los siguientes:

1. La revocatoria ilegal de actos administrativos.

2. Vías de hecho de todo tipo. Por ejemplo la vía de hecho en materia expropiatoria y de constitución de servidumbres administrativas.

3. Daños accidentales causados por obras públicas e inmuebles cuya administración y mantenimiento está bajo la custodia del Estado.

4. Daños accidentales causados por obras públicas ejecutadas por el Estado que representan una situación de riesgo objetivo.

b) La responsabilidad del Estado por sacrificio particular que se verifica cuando el Estado, en ejercicio de su actividad lícita, causa un daño que por virtud de su gravedad y especialidad comporta una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas, desde que impone un sacrificio para el particular que excede de aquél que el común de los administrados debe normalmente soportar.

Son supuestos de este tipo de responsabilidad:

1. Las limitaciones generales al derecho de propiedad derivadas de la expropiación por causa de utilidad pública o social, las servidumbres administrativas, las ocupaciones temporales y la requisición de bienes en tiempo de guerra y las limitaciones por razones urbanísticas.

2. La revocatoria de actos administrativos por razones de mérito, oportunidad o conveniencia.

3. El rescate o revocación de contratos administrativos por razones de interés público.

El fundamento general de la responsabilidad administrativa descansa entonces sobre el derecho del particular a la integridad de su patrimonio, esto es, el derecho a no soportar el daño sufrido sin indemnización, sin que sea necesario verificar, a los fines de la procedencia de la responsabilidad, la conducta dolosa o culposa del agente del daño.

El fundamento jurídico de este derecho reconocido al contratista de la Administración en materia de contratos administrativos radica en los fines de interés público que dan lugar a la contratación administrativa, y el papel que en ella tiene aquél al constituirse en un colaborador activo para el logro de dichos fines, de allí que resulte justo que entre los derechos y las obligaciones del contratante exista una equivalencia razonable, de modo que el particular no sea indebidamente sacrificado en aras de una finalidad (protección del interés público) cuya atención corresponde prioritariamente a la Administración pública.

-De lo expuesto puede evidenciarse que el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado tiene las siguientes características:

1.- Es general, pues abarca todos sus órganos y toda su actividad, en ejercicio de la función pública;

2.- Es un sistema de responsabilidad directa y objetiva en el que la noción de culpa no resulta determinante, basta que se verifique el daño por actividad lícita o ilícita imputable a la Administración, para que nazca en el particular el derecho a ser indemnizado;

3.- Es un sistema mixto que comprende la responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio y la responsabilidad sin falta o por sacrificio particular.

4.- Es un sistema que tiene fundamento en el principio de la integridad patrimonial, conforme al cual el particular tiene derecho a no soportar sin indemnización el daño sufrido. Carecerá de relevancia que el autor de la lesión haya actuado en forma lícita o ilícita, lo que realmente importa es que la víctima que la sufre no tiene el deber jurídico de soportarla sin compensación.

La responsabilidad cubre cualquier tipo de bienes o derechos y el daño o lesión susceptible de reparación podrá ser material (apreciable en dinero) o moral. Al ser la responsabilidad patrimonial del Estado un sistema directo y objetivo, en el que la culpa carece de importancia su procedencia está sujeta a la verificación de dos elementos, a saber:

1. El daño imputable a la Administración entendido como toda disminución sufrida en el patrimonio de un sujeto de derecho como consecuencia de una actuación administrativa; y

2. Un nexo causal que permita vincular ese daño con la gestión administrativa.

El daño debe ser cierto y efectivo, es decir, real y actual no eventual o futuro. También debe ser especial o personal, lo que implica que el mismo esté individualizado con relación a una persona o grupo de personas, es decir, que el daño debe ser singular y no constituir una carga común que todos los particulares deben soportar. Igualmente se requiere que el daño sea jurídicamente imputable a la Administración Pública por su funcionamiento normal (actividad lícita) o anormal (actividad ilícita) derivado de cualquier actuación material o formal y debe estar referido a una situación jurídicamente protegida, es decir, a una situación permitida por la ley.

Es necesario además que el daño sea antijurídico, esto es, que se trate de un daño que el administrado no tiene el deber jurídico de soportar, dado que excede de la común de las cargas que la gestión administrativa comporta para la colectividad. Esa antijuridicidad se deriva de la inexistencia en el ordenamiento jurídico de una norma que justifique la carga impuesta al administrado, la cual, al carecer de fundamento en derecho, se erige como una lesión injusta que debe ser resarcida.

En cuanto al alcance de los daños que deben ser indemnizados por la Administración, éstos no se limitan a los perjuicios materiales producidos en la esfera económica de los administrados sino que se extienden, incluso, a aquellos que no pueden percibirse materialmente como los daños morales. También es necesario distinguir el alcance de la reparación, desde que si se trata de actuaciones ilegítimas de la Administración, la reparación del daño debe ser integral. En estos casos se indemnizan todos los perjuicios causados por la actuación ilegítima de la Administración, sean estos directos o indirectos.

Los administrados no están en posición de soportar las consecuencias perjudiciales de la actividad ilegítima. No ocurre lo mismo cuando la actuación del Estado es legítima, pues en tales supuestos la reparación debe limitarse al valor objetivo del derecho sacrificado y los daños directos que se producen a consecuencia de la actuación del Estado. De allí que no son indemnizables las ganancias hipotéticas, el lucro cesante y elementos subjetivos que podrían incidir en la valoración del derecho limitado.

El nexo causal que permita vincular ese daño con la gestión administrativa es elemento de la responsabilidad patrimonial del Estado. Es necesario

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