Conduciendo El Transporte público: La Licitación De Recorridos En Santiago*

recorridos en Santiago*

Ricardo Sanhueza y Rodrigo Castro

Ricardo Sanhueza, profesor asistente del Departamento de Economía de la

Universidad de Chile. Diagonal Paraguay 257, piso 15, Santiago.

Fax: (56-2) 678 3413. Correo electrónico: rsanhuez@decon.facea.uchile.cl

Rodrigo Castro, alumno graduado del Programa de Doctorado de Georgetown

University.

Fax: (1-202) 687 6102. Correo electrónico: castrosr@gusun.georgetown.edu

* Este trabajo fue desarrollado por los autores en el marco del estudio “Private

Participation in Infraestructure Projects: Determinants of the Observed Contractual

Arrangements” de la Red de Centros del Banco Interamericano de Desarrollo.

Las opiniones contenidas en este estudio son de exclusiva responsabilidad de

los autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista de esta institución.

Los autores agradecen los comentarios de José Miguel Sánchez, Ricardo Paredes,

los participantes de la Red de Centros y del editor de la revista.

-Sanhueza y Castro: Conduciendo el transporte público: la licitación de recorridos en Santiago

Perspectivas 218

1 Decreto N° 320 de noviembre de 1979.

2 Decreto N° 100 del 29 de septiembre de 1982.

l transporte público urbano es una actividad relevante por su importancia

económica y su impacto en el nivel de bienestar de la población. Además, es una

función esencial para el desarrollo de las actividades. La población destina parte

importante de su tiempo a viajar dentro de las áreas urbanas y percibe en forma muy

directa los impactos asociados al funcionamiento del sistema, como la accesibilidad,

costo, seguridad y contaminación (Gómez–Ibáñez y Meyer, 1993).

Hasta 1975, el transporte público estaba completamente regulado. El Estado

tenía un control total en la determinación de recorridos, tarifas, frecuencias y demás

servicios. A partir de ese año comenzó un proceso de liberalización del mercado,

caracterizado por malos servicios, una red insuficiente y tarifas relativamente altas

(Figueroa, 1990). Las medidas de liberalización se manifestaron en una mayor libertad

de acceso a los recorridos, a pesar de mantenerse el requisito de una autorización

estatal para operar. El Estado fijaba la tarifa máxima.

Entre 1979 y 1982 se profundizó la desregulación del sector. Esta se caracterizó

por la liberalización de tarifas, el libre acceso a recorridos y frecuencias y, en general,

una amplia libertad para que los privados determinaran la forma de operación de la

industria1 . Durante este período, el parque de vehículos se expandió en forma

considerable, lo que repercutió en el deterioro de los niveles de congestión en el

servicio de transporte, junto con comenzar a evidenciarse un grave daño ambiental.

Esto condujo a interrumpir el proceso de desregulación entre 1982 y 1988. El

Ministerio de Transportes volvió a tener una mayor discrecionalidad en las

autorizaciones de recorridos y en la reglamentación para la utilización de las calles

céntricas, junto con dictar normas acerca de la antigüedad de los equipos que se

podían operar2 (Fernández, 1994).

E

INTRODUCCIÓN

-Sanhueza y Castro: Conduciendo el transporte público: la licitación de recorridos en Santiago

Perspectivas 219

El proceso de desregulación se retomó en marzo de 1988, fecha en que se

decretó la total libertad de recorridos y se eliminaron las autorizaciones del Ministerio

de Transportes para operar. Sólo se mantuvo el límite de antigüedad para los vehículos.

Por lo tanto, cualquier operador podía desempeñarse sin restricción sobre tarifas ni

recorridos, siempre que su vehículo cumpliera con la revisión técnica y las normas

de emisión.

No obstante, hacia comienzos de los años ‘90, las condiciones de operación del

sector se deterioraron. Durante la última década se duplicó el parque de vehículos de

la locomoción colectiva y se agudizaron los efectos externos asociados a la congestión

de las vías y a la contaminación. A pesar de liberalizar la entrada a la industria, las

tarifas aumentaron más del doble en términos reales, producto de que el cartel de

operadores logró fijarlas en un nivel que aseguraba una alta rentabilidad. Esto, a su

vez, incentivaba la entrada de nuevos operadores y ejercía una mayor presión por

tarifas más altas3 (Fernández, 1994).

En este escenario, se propuso un cambio de política para el sector. Se seleccionó

el instrumento de la licitación de recorridos para establecer un marco reglamentario

que definiera las reglas del juego que deberían cumplir los operadores privados para

ofrecer servicios de transporte público en condiciones de competencia.

Este trabajo analiza el sistema de licitación de recorridos como instrumento

para regular la provisión de servicios de transporte público en la ciudad de Santiago.

Se ordena de la siguiente manera: en la primera sección se discuten brevemente las

características económicas del sector que hacen necesaria la regulación. En la segunda

sección se describe el sistema de licitación de recorridos implementado. En la tercera

se evalúa su desempeño. En particular, esta evaluación se centra en determinar si el

sistema de licitaciones ha provocado un mayor grado de competencia y una reducción

de tarifas, un incremento en la eficiencia de la operación, una renovación de la flota

y mayores niveles de seguridad en la operación. La última sección presenta las

conclusiones.

1. Características del sector y regulación

El servicio de locomoción colectiva en Santiago es un elemento clave para el

funcionamiento de la ciudad. Las características de su producción hacen necesaria la

existencia de un marco regulatorio para que ésta se realice de una forma

económicamente eficiente. En esta sección revisamos brevemente esas características.

3 Para un análisis más detallado sobre la relación que existe entre la capacidad de actuar

colusivamente en el sector, el nivel de las tarifas y el efecto de la entrada de nuevos operadores

sobre éste, ver Paredes (1992).

-Sanhueza y Castro: Conduciendo el transporte público: la licitación de recorridos en Santiago

Perspectivas 220

1.1 Relevancia económica

En 1991 alrededor de un 49% de los viajes en Santiago se realizaba en

microbuses de la locomoción colectiva. De acuerdo con la encuesta origen–destino

de 1991, el transporte público es la opción más utilizada por los estratos de menores

ingresos. En los de mayores ingresos, los viajes privados tienen mayor importancia

(Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, 1991a).

Por otro lado, la Encuesta de Presupuestos Familiares del INE muestra que los

habitantes de Santiago gastan una parte considerable de sus ingresos en movilización.

Antecedentes de 1987 señalan que el 43% más pobre de la población destinó el 11,6%

de su presupuesto total a este ítem (Ortega, 1997). Ello refleja la importancia del

transporte público para la población de menores ingresos, y el impacto de las

condiciones de su funcionamiento en su bienestar.

1.2 Grado y naturaleza de la competencia

Los operadores del sector enfrentan una demanda relativamente inelástica,

debido a la importancia de los servicios de transporte y la insuficiencia de otros medios

de locomoción. Esta característica de la demanda, unida a la evidencia que sugiere la

colusión de los operadores en la fijación de tarifas, genera un riesgo de explotación de

los usuarios por parte de los proveedores4 . Lo anterior implica que el marco regulatorio

debe propiciar algún tipo de competencia o, en su defecto, un esquema de regulación

de tarifas para salvaguardar los intereses de los usuarios.

La naturaleza de la competencia en el sector también se ve influida por el

limitado número de vías que cruza la ciudad y que obliga a los distintos recorridos a

compartir algunas de ellas (traslape), a veces en una extensión considerable. En

determinados segmentos de los recorridos existe una fuerte rivalidad entre los

microbuses por los pasajeros. Esta guerra por capturarlos suele traducirse en que los

conductores de la locomoción colectiva no respetan las reglas del tránsito, lo que

pone en riesgo la seguridad de sus pasajeros y demás usuarios de las vías públicas.

Un factor adicional que afecta la naturaleza de la competencia en las vías es el

grado de atomización de los operadores. Si bien algunos recorridos son explotados

por empresas unitarias (donde existe un único dueño de la flota), la gran mayoría está

en manos de asociaciones de dueños de microbuses. Estos sólo se organizan para

compartir los costos de cierta infraestructura mínima (garitas, controladores, etc.),

pero actúan de manera mucho más independiente a la hora de decidir las frecuencias.

4 Paredes (1992 y 1996) sugiere que la homogeneidad de tarifas observada en los períodos de

desregulación, a pesar de existir heterogeneidad en los costos, así como las prácticas

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