DERECHO CONSTITUCIONAL Y ORGANIZACIÓN TERRITORIAL

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ORGANIZACIÓN TERRITORIAL

1. Centralización y descentralización como alternativas constitucionales

La función de la Constitución es diseñar también la estructura y ámbito territorial de los poderes públicos. La organización territorial del poder afecta a la configuración y a las funciones de los poderes públicos e incide de forma directa en el ámbito de libertad de los individuos y sobre todo, a colectivos sociales.

Las formas de organización territorial varían considerablemente en los regímenes constitucionales hoy existentes. Ha habido consideraciones prácticas y condicionamientos históricos, es por esto que es difícil elaborar modelos de aplicación general y los términos utilizados en ocasiones pueden conducir a error.

Los diversos ordenamientos constitucionales, en lo referido a la ordenación territorial responden a dos alternativas, centralización y descentralización. Las Constituciones se pueden catalogar según su acercamiento a alguno de estos principios pero, en todas se encuentra una combinación de ambos.

Los elementos que definen el grado de centralización o descentralización son de diversos tipos:

1) Si existe una uniformidad del ordenamiento dentro del mismo Estado, es decir, en todo el territorio estatal se aplican las mismas leyes y reglamentos. Por otro lado, si existen ordenamientos territoriales propios en algunas, o en todas las zonas del territorio.

2) Si existe un sólo conjunto de instituciones con competencia en todo el territorio o bien existen con competencia restringida a zonas territorialeslimitadas.

3) Si todos los poderes públicos están organizados de forma jerárquica, si hay un órgano superior con competencia en todo el Estado o si hay poderes territoriales que no dependen de las instancias supremas estatales.

2. El Estado centralizado

Es la forma aparentemente más simple y eficaz de organización. Se ve representada por el modelo de Estado que surgió en la Revolución Francesa y ha sido hasta recientemente, adoptada por la mayoría de los regímenes europeos.

Se define por las siguientes características:

a) Existe un solo ordenamiento jurídico en todo el estado. En todas las zonas se aplican las mismas leyes y reglamentos, es por esto, que la posición jurídica de los ciudadanos es uniforme, tienen los mismos deberes y los mismos derechos.

b) Sólo hay un conjunto de instituciones con competencia en todo el territorio. Sólo existe un poder legislativo, una administración y una sola jerarquía de Tribunales.

c) Menos el poder legislativo, el resto de los poderes organizan jerárquicamente sus instancias territoriales. La Administración integra una serie de de órganos territoriales estructurados según criterios de subordinación y sometidos a una única instancia superior, el gobierno del Estado. Los Tribunales están organizados según un modelo piramidal en el que las decisiones de los órganos inferiores son revisadas por instancias superiores, y, en algunos casos, por un Tribunal Supremo.

El origen de este sistema se encuentra en la Revolución Francesa y fue consolidado por las reformas napoleónicas a principios del siglo XIX. Peroresponde, a una tendencia ya arraigada en la Monarquía absoluta, que trataba de simplificar el sistema de privilegios personales y territoriales de la organización feudal de la Edad Media. En España, la última fase de la Monarquía absoluta, supuso un intento de centralizar la organización política, suprimiendo los poderes territoriales.

Este modelo ha sido defendido en ocasiones y se han señalado sus ventajas: eliminación de grupos privilegiados y en consecuencia, todos los ciudadanos están sometidos a un ordenamiento común; mayor eficacia de la actuación administrativa, ya que las órdenes superiores se transmiten a través de cauces jerarquizados, lo que posibilita que los órganos superiores decidan sobre cualquier asunto en cualquier zona del territorio; por último, mayor respeto al principio democrático, ya que las decisiones del poder legislativo y del ejecutivo, resultante de la voluntad del pueblo, se impondrían a todos sin excepciones.

No obstante, este modelo presenta aspectos controvertidos:

- Eficacia. Desde este punto de vista, tienen mayor conocimiento de los problemas en lugares concretos aquéllos que están en contacto directo con ellos, es probable que también tengan conocimiento de las mejores soluciones. Además, encomendar la tarea de solucionar problemas a autoridades lejanas, centrales, supone recorrer itinerarios jerárquicos que pueden alargar la adopción de soluciones a esos problemas.

* Democrático. En asuntos propios de colectividades menores, debería ser la voluntad de sus miembros la que prevaleciera y no la de extraños no interesados.

La participación local así sería una base de la democracia.

-Libertad de personas y grupos. En ocasiones en los Estados modernos, se integran grupos con características históricas, culturales y lingüísticas comunes en un territorio definido, esto exige que estas comunidades tengan un ámbito de decisión propia en las materias que afecten a su identidad sin depender de poderes externos. La defensa de estos colectivos diferenciados de hace difícil en un Estado centralizado, ya que las decisiones se adoptan por un único centro de poder en todo el territorio estatal. Este modelo se asocia históricamente con la voluntad de de lograr un Estado homogéneo, uniforme, política, cultural y lingüísticamente. Pero esto es difícilmente aplicable a Estados cuya población se encuentra territorialmente diferenciada integrando a grupos culturales o lingüísticos distintos. La garantía de los derechos de estas poblaciones “diferentes” se confunde con la garantía de los derechos individuales.

- Desconcentración. En versiones extremas, el Estado centralizado delega funciones en escalones inferiores de la jerarquía administrativa bajo la direcciones de escalones superiores. La descentralización consiste en la creación de una jerarquía de organizaciones, con una base territorial propia, dirigidas desde el poder central. Se divide el territorio en unidades de parecida extensión y a veces, divididas en unidades menores y dirigidas por una autoridad dependiente del Gobierno central.

Esto hace que la eficacia del poder sea mayor, pero no es suficiente para resolver las dificultades de organización encomunidades complejas que integran territorios con características propias. En general se distinguen dos niveles de descentralización: la descentralización administrativa y la política, y dentro de la política, encontramos el modelo regional y el federal.

La descentralización administrativa: la autonomía local

Esta forma de descentralización afecta únicamente al poder ejecutivo. La labor legislativa se encomienda a un solo órgano, el Parlamento, y la función judicial a una estructura judicial unificada y jerárquica. Pero la labor de ejecutar las leyes se encomienda parcialmente a un conjunto de entes, no integrados en la pirámide jerárquica, que actúan en un ámbito de autonomía propio sin someterse a decisiones externas.

Existe por un lado, una Administración del Estado jerarquizada y escalonada, que va del despacho ministerial a las oficinas locales; junto a ella, con competencias administrativas propias, se configuran poderes administrativos más reducidos y no integrados en la Administración del Estado. Tienen competencias reducidas pero adoptan sus propias decisiones sin instrucciones de los órganos de la Administración Estatal. Esos poderes los constituyen las entidades locales y entre ellas, por municipios. La autonomía municipal es el ejemplo claro de la autonomía administrativa.

Esto supone que la Administración local esté sujeta a la legislación del estado, pero podrá ejecutar esas leyes e incluso complementarlas mediante ordenanzas municipales sin obedecer órdenes de la Administración del estado. Sus decisiones no estarán sometidas a revisión, sinoúnicamente a los Tribunales. Es por tanto, una autonomía de ejecución.

La extensión de este tipo de autonomía es comprensible por razones históricas. En la Edad Media, en Europa existían ciudades y villas con su propia administración y Derecho, sometidas al rey pero con capacidad de gestionar sus propios asuntos. Estas villas y ciudades mantuvieron esa autonomía durante la Monarquía absoluta. Después de la Revolución francesa, los regímenes constitucionales se extendieron a todos los municipios y supuso la creación de un órgano propio de autogobierno o Ayuntamiento que, actualmente, son el resultado del voto de los ciudadanos.

La autonomía municipal supone que, junto a la administración estatal, existirá un conjunto de administraciones municipales. Estas administraciones ejecutarán las leyes parlamentarias y tendrán competencia en un conjunto de materias. L extensión de la autonomía municipal puede ser muy variada según los países y son normalmente reconocidas en el Derecho Constitucional. Esta autonomía posee un conjunto de características: 1) Un mínimo de materias pertenecientes al interés local o municipal; 2) Elección popular de los miembros del gobierno municipal; 3) Autoadministración y autorregulación reglamentaria; 4) No sujeción a órdenes de las autoridades administrativas estatales es sus materias propias; 5) No revisión o revocación de sus decisiones por la Administración estatal: sólo los Tribunales de justicia podrán anular los actos de la administración municipal.

La autonomía municipal tiene configuraciones muy variadas. Respetando los límites

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