LA CARACTERIZACIÓN CONSTITUCIONAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

TEMA 1. LA CARACTERIZACIÓN CONSTITUCIONAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. La consideración multidisciplinar de la Administración Pública y la influencia del Derecho común europeo en su caracterización

La Administración Pública entendida cómo un instrumento para el cumplimiento de los fines del Estado, es un complejo orgánico dotado de personalidad jurídica que no puede ser comprendida mediante una caracterización que atienda exclusivamente a su vertiente jurídica.

Para entender el estudio de la Administración Pública hay que tener en cuenta el contexto sociopolítico y económico del país, pues las intervenciones en cascada del aparato administrativo en todos los procesos económicos, culturales y sociales han favorecido recíprocamente la creciente participación de los grupos sociales en el Estado, y de forma más acusada en su aparato vicarial: la Administración Pública.

De esta realidad sociológica deriva la Ciencia de la Administración (sin olvidar la importancia de la Sociología, la Política y la Economía) cuyo campo de estudio son las organizaciones públicas y sus grupos dominantes cómo elemento del sistema político general, analizando su estructura organizativa, relaciones internas, gestión de RRHH y financieros, información y toma de decisiones para mejorar la organización.

La Administración Pública es también una organización personificada regulada por el Derecho, por lo que no se configura de forma independiente a los valores y principios constitucionales, sino que responde necesariamente de ellos (de ahí la importancia del estudio jurídico de la Administración Pública).

2. Los presupuestos constitucionales de la Administración Pública: caracterización general y referencia especial a la Teoría de la División de Poderes

La Administración de nuestros días es fruto de una evolución histórica, un contexto sociocultural y un marco legal y constitucional que, aunque no comienza en un momento determinado, sí adquiere una diferenciación clara y concreta con la Teoría de la División de Poderes y el surgimiento del Estado Moderno. Dará otro paso decisivo con la configuración social del Estado contemporáneo, en el que se alude a la existencia de determinados presupuestos constitucionales que constituyen el fundamento de la caracterización global de la Administración Pública.

Respecto a la Teoría de la División de Poderes, Montesquieu (sin olvidar las aportaciones de Cromwell y Locke) parte de la fórmula de división del poder del Estado cómo respuesta al poder arbitrario y absoluto, de tal manera que “el poder detenga al poder”. Así, existen tres funciones del Estado consideradas básicas:

• Función legislativa: formulación de normas generales y abstractas.
• Función ejecutiva: ejecución de las medidas pertinentes establecidas por la ley.
• Función judicial: resolución de conflictos aplicando la ley al caso concreto.

Así se propugna la necesidad de mantener un equilibrio, fruto de un sistema de contrapesos, entre las distintas esferas de poder que se influencian recíprocamente.

La mayoría de la doctrina vincula el nacimiento del Derecho administrativo a la Teoría de la División de Poderes, pues ve en la Revolución Francesa y el régimen que alumbra a la misma, su acta de nacimiento. Su consagración es uno de los presupuestos básicos del Estado de Derecho, y el art. 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789) ya vinculaba la existencia de la Constitución al establecimiento de la división de poderes, concepto esencial en la caracterización del Estado actual.

Pero la dinámica actual del Estado postindustrial es diferente a la del Estado liberal surgido de la Revolución Francesa, por lo que también es diferente la consideración del citado principio, el cual respondía a dos tipos de racionalidades:

• Una axiológica: libertad cómo máximo valor configurador de la sociedad, por lo que debía ser salvaguardada mediante un freno de las distintas instancias de poder.
• Una organizativa: la división de tareas, lo que hace necesario un cuarto poder: la Administración y las organizaciones intermedias.

Junto a estas consideraciones que establecen una división de poderes horizontal, se añade la existencia de una división vertical en los poderes legislativo y ejecutivo, por lo que es necesario hacer efectivo el principio de cooperación a fin de hacer posible un gobierno multinivel.

3. Los presupuestos constitucionales de la Administración Pública: caracterización general y referencia especial al Estado social y democrático de Derecho

La Administración de nuestros días es fruto de una evolución histórica, un contexto sociocultural y un marco legal y constitucional que, aunque no comienza en un momento determinado, sí adquiere una diferenciación clara y concreta con la Teoría de la División de Poderes y el surgimiento del Estado Moderno. Dará otro paso decisivo con la configuración social del Estado contemporáneo, en el que se alude a la existencia de determinados presupuestos constitucionales que constituyen el fundamento de la caracterización global de la Administración Pública.

Respecto al Estado Social y Democrático de Derecho, podemos hablar de una triple concepción en la definición constitucional de Estado:

• Principio de sometimiento del poder público al Derecho.
• Articulación democrática de la sociedad.
• Perspectiva social en la construcción del Estado.

Dicha caracterización marca necesariamente una huella indeleble en las funciones atribuidas a nuestra Administración.

En un primer momento, con la base establecida en el racionalismo cómo reacción contra el despotismo ilustrado, se genera el concepto de Estado de Derecho dirigido a garantizar exclusivamente el derecho de propiedad y libertad del individuo. Esta consideración tenderá a una formalización, trasladando el concepto de los “fines” del Estado a las “formas”, cuyo máximo exponente será Kelsen: “todo Estado tiene que ser un orden jurídico”. De esta cláusula de Estado de Derecho derivan tres importantes principios configuradores de nuestra Administración: legalidad, tutela judicial y garantía patrimonial (art. 9.3 CE). Cada uno de estos cobra valor en función de los demás y en tanto sirva a promover los valores superiores del ordenamiento jurídico que propugna el Estado social y democrático de Derecho (STC 27/1981 de 20 de julio).

Al diseñar un nuevo tipo de Administración que debe atender necesidades sociales, las anteriores consideraciones resultan insuficientes, por lo que la concepción de Estado de Derecho se dotará de un contenido material. Ya no basta que el Estado respete y acate la ley (componente formal), debe prestar determinadas tareas sociales que permitan al individuo continuar con su existencia vital (componente material). Esta doble conjunción (Estado Social + Estado de Derecho) son la cara y cruz de una misma realidad, de tal manera que la realización efectiva de un conjunto de derechos y prestaciones que aseguren la igualdad material de los individuos plasmados en el bloque constitucional representado por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, propugna un equilibrio caracterizador de nuestro Estado y del espacio común europeo.

En cuanto al principio democrático, este se manifiesta de dos formas:

• Soberanía nacional: distribución del poder estatal según un orden establecido de competencias, cuyo sentido y justificación última se encuentran en el pueblo, de tal manera que la Administración actúa en una legitimación democrática indirecta en nombre del pueblo.
• Pluralismo político: principio de conformación social de la sociedad en su conjunto y no solamente del Estado.

4. Los presupuestos generales de la Administración Pública: caracterización general y referencia especial a los DDFF y a las LLPP

La Administración de nuestros días es fruto de una evolución histórica, un contexto sociocultural y un marco legal y constitucional que, aunque no comienza en un momento determinado, sí adquiere una diferenciación clara y concreta con la Teoría de la División de Poderes y el surgimiento del Estado Moderno. Dará otro paso decisivo con la configuración social del Estado contemporáneo, en el que se alude a la existencia de determinados presupuestos constitucionales que constituyen el fundamento de la caracterización global de la Administración Pública.

Respecto a los DDFF y LLPP, la Administración ve moldeada su consideración contemporánea por la configuración de una tabla de derechos y libertades reflejada en el art. 10.1 CE (dignidad). Así se produce una articulación de los poderes públicos (entre ellos la Administración Pública) caracterizada por la necesidad de orientarse hacia una configuración positiva de los DDFF, vinculandose los poderes del Estado (y en lo que nos importa, el poder ejecutivo donde se enmarca nuestra Administración) a estos.

El interés general al que se debe la Administración (art. 103 CE) se plasma constitucionalmente en los intereses generales que representan el conjunto de DDFF, LLPP y derechos económico-sociales existentes en la Constitución y los Estatutos de Autonomía cómo integrantes del bloque de constitucionalidad. El art. 9.2 CE obliga a los poderes públicos a establecer las condiciones para que la libertad e igualdad de individuos y grupos sean materialmente efectivas.

5. Los presupuestos constitucionales de la Administración Pública: caracterización general y referencia especial a la articulación territorial del Estado y la pluralidad de Administraciones Públicas

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