Reformas Tributarias En Colombia

LA PRIMERA MITAD DEL SIGLO XX

La estructura tributaria del país a principios del siglo era bastante simplificada: los ingresos del Gobierno Nacional provenían en 79,6% de los impuestos de aduanas y comercio exterior (aduanas y recargos , “impuestos de conversión”, tonelaje, derechos de exportaciones, y consular) en 3,2% del impuesto de timbre y papel sellado y en 4,2% de otros impuestos (Fondo Especial de Caminos, Minas, Sucesiones y Donaciones y Sanidad); el restante 13% correspondía a ingresos no tributarios y de capital.

La articulación de la economía interna aún era muy exigua, lo que explicaba el recargo fiscal en la actividad económica externa. En 1910, el 72,2% de los ingresos tributarios provenía del comercio exterior y el resto provenía de impuestos menores. Surge entonces la preocupación de consolidar un sistema tributario más moderno, que reemplazara la rudimentaria estructura vigente. Las primeras reformas tributarias del siglo fueron las Leyes 26 de 1914 y 69 de 1917, que crearon los impuestos al consumo suntuario (específicamente se cobraba un impuesto a las ventas a nivel manufacturero, para la cerveza, fósforos y naipes). El impuesto a la renta fue establecido por la Ley 56 de 1918, sin embargo solo se aplicó hasta 1922. A partir de 1927 con la Ley 64, se consolida el impuesto a la renta, y se establece la diferencia entre renta bruta y líquida. Tanto el impuesto al consumo suntuario como el de la renta, constituyeron los primeros esfuerzos por parte del Gobierno Nacional para consolidar el sistema impositivo moderno.

La crisis económica de la década del treinta produjo una notable reducción del comercio exterior, generando una crisis fiscal que obligó al Gobierno a intensificar sus esfuerzos de constituir un sistema tributario interno sólido, que le permitiera protegerse de la inestabilidad de los mercados externos. Encaminadas a esta política se dictaron las Leyes 81 de 1931, 78 de 1935 y 66 de 1936, que fortalecieron el sistema de impuestos directos.

Otras medidas encaminadas a consolidar el sistema interno de tributos fueron introducidas por la Ley 81 de 1931. Esta incrementó las tarifas al impuesto de renta, gravando la renta de las sociedades de personas en cabeza de sus socios y de las sociedades limitadas en cabeza de la sociedad. Esta reforma, recomendada por la Misión Kemmerer, centralizó la administración con miras a ejercer un mejor control sobre el sistema. También creó las deducciones por depreciación, estableció el sistema de retención en la fuente sobre el pago de intereses de deuda pública interna, y un método indirecto del control al recaudo (el paz y salvo para servicios notariales y de cancillería).

La Ley 78 de 1935 creó el impuesto de exceso de utilidades y el de patrimonio (las rentas de capital deberían tributar más que las de trabajo, lo que permitiría evitar la evasión, pues era más difícil ocultar los activos que los ingresos. La Ley ordenó que los patrimonios superiores a $10.000 e inferiores a $20.000 pagaban 1 por mil, y se aceleraba hasta llegar a aquellos superiores a $400.000 que pagaban el ocho por mil. La Ley 63 de 1936, estableció el impuesto a las herencias y a las donaciones (impuesto de ganancias ocasionales).

Aún a finales de la década del treinta, una alta proporción del recaudo seguía dependiendo de la actividad económica externa. La Segunda Guerra Mundial, obligó entonces al Gobierno a imponer una sobretasa al impuesto de renta (Ley 45 de 1942), sustituible por bonos de deuda pública. Esta medida estaba orientada a apaciguar la caída en los impuestos al comercio exterior. Más adelante la Ley 35 de 1944 elevaría las tarifas de forma definitiva.

LAS REFORMAS DURANTE 1950-1970

En 1953 el Gobierno militar de Rojas Pinilla expidió los Decretos 2317 y 2615, con los cuales realizó una drástica reforma al impuesto de renta y al régimen de avalúos catastrales con el fin de afianzar las finanzas municipales. Se gravaron los dividendos distribuidos por las sociedades anónimas en cabeza de los socios, estableciendo la doble tributación de estas rentas, y se elevaron considerablemente las tarifas para las sociedades. La equidad era uno de los objetivos de la reforma. Se buscaba que las cargas impositivas correspondieran al capital empleado, al trabajo y al esfuerzo individual, reduciendo drásticamente los privilegios. El carácter progresivo de esta reforma causó descontento general, por lo cual tuvo gran oposición del sector empresarial.

Hasta este momento las reformas más progresivas del sistema tributario colombiano eran las de 1936 y 1953, donde el recaudo por concepto de impuestos directos se fortaleció. En efecto, la participación del impuesto de renta aumentó a 53% para 1955, convirtiéndose en la principal fuente de ingresos tributarios. Sin embargo esta tendencia progresiva tuvo un revés a partir de la década del sesenta. Con la finalización de la bonanza cafetera de 1955 y 1956 se precipitó una nueva crisis fiscal, que obligó al Gobierno a acudir a una sobretasa del 20% al impuesto a la renta y a decretar una amnistía tributaria. La Ley 81 de 1960 estableció el régimen de renta presuntiva sobre la propiedad rural en concordancia con las normas sobre reforma agraria de la época (la tasa era de 4% para arrendatarios y de 7% para propietarios). Dicha Ley estableció la cesión de rentas entre los cónyuges y dispuso un sistema para gravar las rentas de capital, especialmente en la finca raíz.

La reforma de 1960 modificó el impuesto a la renta y complementarios de patrimonio y exceso de utilidades. Siguiendo las recomendaciones de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), esta reforma redujo las tasas del impuesto a la renta y creó una política más amplia de incentivos, principalmente para las industrias básicas. La Ley contemplaba una exención total del impuesto de renta y exceso de utilidades válida hasta 1969, para todas aquellas industrias básicas creadas hasta 1965, que utilizaran 60% o más de materias primas nacionales. Dentro de la categoría de básicas se encontraban las industrias de maquinaria, equipos y materias primas manufacturadas (la Ley 37 de 1969 extendió esta exención hasta 1973).

Durante las décadas del cincuenta y sesenta el sistema tributario se recargaba especialmente en los impuestos directos; a partir de la expedición del impuesto a las ventas (1963-1965) esta tendencia se revierte, de manera que los impuestos indirectos empezaron a cobrar más importancia.

La crisis fiscal de 1963 obligó al Gobierno a aplicar una sobretasa del 20% al impuesto de renta y a crear un impuesto a las ventas, que sin embargo, solo fue aplicado hasta 1965. Según Perry y Cárdenas (1986), "el gravamen pretendía ser un impuesto a las ventas de una sola etapa, aplicado a la producción manufacturera de bienes terminados y a la venta de los productos importados análogos". Los Decretos 1595 de 1966, 2049 de 1968 y 435 de 1971, permitieron que el impuesto a las ventas se aproximara cada vez más a un impuesto al valor agregado, en el ámbito manufacturero.

La Misión Taylor en 1965, se encargó de analizar 30 impuestos, caracterizados por su baja eficiencia y difícil recaudo, y recomendó limitar el sistema a unos pocos que permitirían una labor de fiscalización del recaudo más sencilla. Uno de sus principales objetivos fue recuperar los recaudos del impuesto a la renta y complementarios, y lograr su integración a nivel individual y empresarial.

En 1966 el Decreto 1366 contempló medidas encaminadas a controlar la evasión. Se implementó la liquidación privada del impuesto a la renta, y su pago inmediato antes de la liquidación oficial; se estableció una retención en la fuente sobre salarios con un tope de 10%, como un principio primitivo de anticipo. En 1967 se introdujo el impuesto a la gasolina y adicionalmente el Decreto 444 del mismo año (primer estatuto cambiario) estableció el impuesto de remesas al exterior. Este mismo decreto creó el Plan Vallejo, para permitir la importación libre de impuestos de materias primas e insumos que fuesen utilizados para la producción de bienes de exportación. De la misma manera, creó el Certificado de Abono Tributario (CAT), que sustituía la exención establecida en la Ley 81 de 1960. El Banco de la República hacía entrega a los exportadores (de productos diferentes al petróleo y sus derivados), de los CAT, en cuantía equivalente, en moneda legal colombiana, a un 15% del valor del reintegro. Estos títulos debían ser recibidos por las Oficinas Recaudadoras del Impuesto a la Renta y Complementarios, cumplido un año a partir de su fecha de emisión.

Las Leyes 37 y 38 de 1969 consolidaron la retención en la fuente sobre salarios y dividendos, y el régimen de anticipos. Adicionalmente, introdujeron una reserva al fomento económico, por medio de la cual las empresas podían reservar y deducir de la renta gravable un 5% de sus utilidades.

LAS REFORMAS DURANTE 1970-1990

La Misión Musgrave en 1971, proporcionó una visión independiente de la problemática fiscal del país. Esta concluyó que existía un desbalance en la estructura tributaria, donde el impuesto a la renta estaba 60% por encima del promedio de otros países del contexto latinoamericano, mientras los impuestos indirectos estaban 50% por debajo de éste. Se recomendó entonces reforzar los impuestos indirectos, principalmente el impuesto manufacturero (ventas al detal). El Gobierno, ante las recomendaciones de esta Misión, encaminó su política hacia el fortalecimiento del sistema de impuestos indirectos, de más fácil recaudo y control, pero menos benéficos en términos distributivos.

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