Regimen De Los Funcionarios Publicos

Régimen de los Funcionarios Públicos

LA FUNCIÓN PÚBLICA

GENERALIDADES

Producto de la evolución natural de los fines y propósitos del Estado; en donde éste pasaría de ser sólo instrumento regulador y policía a ser interventor, prestador de múltiples servicios. Aunado con la toma de conciencia que los funcionarios públicos fueron adquiriendo de su papel, de su condición de trabajadores por cuenta ajena, en donde reclamaban que sus condiciones de trabajo y sus derechos laborales se acercarán, cada vez más a la de los trabajadores de la empresa privada. Produjo, el surgimiento en muchos países de regímenes distintos de Función Pública.

Los sistemas de estructura abierta y estructura cerrada con sus manifestaciones de la contratación y del estatuto, “por sí solo no podrían responder a las necesidades sociales de la sociedad de finales del Siglo XX”

(De Pedro, 2004). Instituciones propias del derecho del trabajo (sindicalización, negociación colectiva y huelga) lograron encontrar asidero dentro del empleo público. En algunos casos, el régimen estatutario coexiste con el régimen laboral en muchos ordenamientos; es cuando el propio estatutarismo se flexibiliza. El empleo público, hace hincapié en el factor recurso humano, este deberá ser algo más que un simple funcionario, “debe ser un gestor público” (De Pedro Fernández, 2004).

DEFINICIÓN DE FUNCIÓN PÚBLICA

La Función pública se puede definir como: el conjunto de relaciones que conforman la vinculación de sus servidores con la Administración Pública, eso constituye la esencia de lo que se conoce como función pública. La misma definición, trata de dar respuesta a la naturaleza jurídica de la relación del vínculo que une al servidor público con la Administración. La concepción, estructura y organización de la función pública está íntimamente relacionada con la estructura y organización de la propia Administración Pública. La función pública tiene una extensión, un ámbito de actuación mayor, “abarca al conjunto de normas que regulan las relaciones de ascenso, retiro, estabilidad de los funcionarios con la Administración Pública, cualquiera que sea el sistema o modelo de servicio adoptado” (De Pedro Fernández, 2004).

Para de Pedro (2004), la Función Pública tiene su razón y su campo de acción fundamental en aquellos regímenes cuyas leyes, normas, procedimientos y jurisdicciones diferencian el régimen laboral común y la relación de empleo público, constituye una parte importante, con autonomía creciente del derecho administrativo, más no se limita su estudio a éste, sino que la propia ciencia de la Administración interviene, directa e influyentemente en la misma.

NATURALEZA JURÍDICA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

Con relación a la naturaleza jurídica de la función pública se puede afirmar que existen dos grandes posiciones doctrinarias que pretenden determinarla. Las primeras, en líneas generales, tienen en común el considerar que la relación jurídica entre el funcionario y la Administración se origina en la voluntad de ambos sujetos, es decir, tiene base contractual. A las segundas, les une la consideración en la cual es la voluntad de la Administración la que hace surgir la relación de empleo público. Luego de un largo debate doctrinario, logró finalmente imponerse la segunda teoría.

Así como la doctrina se encargó de desarrollar el conjunto de conocimientos que conforman tanto la teoría contractual como la unilateral o estatutaria para determinar la naturaleza jurídica de la Función Pública, Serra Piñar (1958) utiliza estas mismas teorías para determinar la naturaleza jurídica de la relación entre el Estado y la persona física que entra a su servicio; cuyo objeto consiste en la prestación de una actividad que directa o indirectamente persiga la realización del fin propio de la entidad, esa relación contiene además un conjunto de derechos y deberes que cada uno tiene con relación al otro.

De esta manera, al determinar la naturaleza jurídica se podrá precisar la jurisdicción competente para conocer de los litigios que surjan entre la administración y los funcionarios, en fin, todas aquellas consecuencias jurídicas que pueden desarrollarse en esa actividad funcional.

A este respecto, De Pedro Fernández (2004) considera que, si aceptamos la posición en la cual el ejercicio de la función pública es una actividad regulada por el Derecho Administrativo y por consiguiente enmarcada en el Derecho Público; así como los individuos de quienes desempeñan funciones públicas, se encuentran regidos por un conjunto de normas jurídicas propias; en general sometidas al derecho administrativo; puede hablarse más bien de un Derecho de la Función Pública.

Sin embargo, con el objeto de precisar la naturaleza jurídica de la función pública, en base a lo anteriormente señalado se debe determinar la relación jurídica existente entre el funcionario público y la administración, a partir de la cual se han elaborado distintas tesis que pueden clasificarse en tres grupos y dentro de ellas se derivan variadas posiciones o subgrupos.

Ellas son: a) las teorías contractuales, b) la teoría unilateral y c) la teoría reglamentaria o legal.

a) Las teorías contractuales, consideran que la relación existente entre el servidor público y la administración es de naturaleza contractual, “pues en ella están presentes los elementos que caracterizan este tipo de relación: consentimiento, objeto y causa” (De Pedro Fernández, 2004).

Correspondería ahora determinar que tipo de contrato sería, pues de allí se determinará quien la regulará. Si es un contrato de derecho público serán las normas propias de éste las que prevalecerán.

De allí que, para los civilistas, la relación de empleo público tiene las características propias del derecho civil, su razón de ser está en la adaptación que del mismo han hecho al derecho público, los pueblos de

Europa. El empleo, se considera como algo transmisible, era un derecho patrimonial, se manifestaba una transferencia de la propiedad en la relación de servicio de aquel. Más adelante, esta concepción fue evolucionando hasta que fue sustituida por la relación personal, obligacional; dando nacimiento a la figura del contrato de mandato o el de arrendamiento de servicios.

Fue así como, esta teoría fue perdiendo peso, porque “parecen evidentes las diferencias entre los contratos civiles y la situación enmarcada dentro de los contornos de desigualdad entre las partes, falta de libertad en cuanto a la selección de funcionarios” (De Pedro, 2004). Sin embargo, la corriente laboralista, según De Pedro, fue una derivación de la teoría contractualista; y esta tesis tuvo gran importancia en la doctrina alemana, en la década de los años 20 del siglo pasado, puesto que desde un punto de vista sociológico la situación del funcionario era similar a la de los trabajadores por cuenta ajena. La subordinación y la remuneración eran notas comunes.

Producto de esa evolución contractualista, surge una variante llamada tesis contractualista de derecho público, cuya base se asienta en que la voluntad de la administración y la del administrado (funcionario) se unen en plano de igualdad para formar un contrato, aunque de derecho público.

La voluntad del funcionario para aceptar el cargo o empleo, para el que ha sido designado, voluntad que no puede ser forzada por la administración, característica de la naturaleza contractual de empleo público.

Se critica esta posición doctrinaria, debido a que estos tipos de contratos sólo existen entre entes públicos, aduciéndose que los sujetos están en desigualdad legal, puesto que al celebrarse el contrato la voluntad de la administración conserva su hegemonía pues es inconveniente admitir que exista un contrato en el derecho público manteniéndose las prerrogativas administrativas, ni puede oponerse que los órganos públicos y los puestos de trabajo “...son res extracommercium porque esto es cierto respecto de los contratos de derecho privado, pero no respecto de los públicos. Hoy no se transmite la propiedad del puesto, sino sólo el derecho a actuar de acuerdo con sus competencias” (De Pedro, 2004). Según García Oviedo (1958), la naturaleza jurídica de la relación de servicio es de carácter contractual, debido a que concurren los elementos esenciales de todo contrato: consentimiento, objeto y causa y además de capacidad de ambas partes, al igual que una serie de formalidades contractuales. Ahora bien, al igual que De Pedro, esta teoría puede ser estudiada desde la perspectiva que el contrato pueda ser de derecho privado y también de derecho público.

Al respecto, la doctrina clásica estima que se debe encuadrar la relación entre el funcionario y la administración en el contrato de derecho civil, en el momento en el cual se quiere determinar la clase de convenio que representa dicho nexo se mencionan: el arrendamiento de servicios, el mandato, el contrato innominado. Serra Piñar (1958) tomando en consideración los criterios doctrinales de Meneci quien escribe que la relación entre la administración y sus funcionarios puede llamarse de derecho civil especial y en su especialidad también considerarse de orden y derecho público, pero no en la sustancia de la institución misma.

Es criterio de Serra Piñar (1958), que la tesis contractual civil quedó abandonada a causa de las profundas diferencias que existen entre los contratos de derecho común y el complejo conjunto de derechos

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