Relación de poderes en la Reforma Constitucional de 1994

Voces: CONSTITUCION NACIONAL ~ REFORMA CONSTITUCIONAL ~ PRINCIPIO DE DIVISION DE PODERES

Título: Relación de poderes en la Reforma Constitucional de 1994

Autor: Gelli, María Angélica

Publicado en: LA LEY1994-D, 1086

SUMARIO: I. Efectos preliminares de la reforma. -- II. Análisis de la reforma desde una teoría de los controles. -- III. El alcance de los nuevos derechos y el poder de policía ampliado. -- IV. Reformulación de los poderes clásicos. Controles interórganos e intraórganos. -- V. Federalismo y Senado. -- VI. La oportunidad de la Corte Suprema como poder moderador.

I. Efectos preliminares de la reforma

Aunque es muy temprano para efectuar una evaluación concluyente sobre la calidad de la reforma producida a la Constitución Argentina en 1994 --en el primer mes de su vigencia, sólo tenemos normas constitucionales sancionadas y no derecho efectivamente aplicado faltando, además, la reglamentación por el Congreso de muchísimas disposiciones que delegaron en ese órgano la instrumentación operativa de las instituciones creadas-- es posible señalar algunas líneas de cambios importantes en el régimen político y en las relaciones sociales y económicas, transformadoras del sistema global.

Sin embargo, antes de ese examen, conviene señalar dos efectos preliminares debidos a la reforma sancionada.

a) Reforma y legitimidad

Pese a las irregularidades de procedimiento en la sanción de la ley 24.309 (Adla, LIV-A, 89), declarativa de la necesidad de reforma constitucional, así como de las disposiciones de aquella ley que encadenaron la voluntad de la Convención Reformadora a la propia del Congreso (1) y a las críticas o reparos que merecen las enmiendas incorporadas, la Constitución de 1994 ha consolidado, como primer efecto, la unificación de la legitimidad de origen.

En efecto, las enmiendas fueron sancionadas por convencionales electos sin proscripciones políticas de ninguna especie y todas las representaciones partidarias permanecieron hasta el final de la Convención sin abandonarla, votando a favor de las modificaciones, o en contra de ellas o absteniéndose de sufragar. Sólo dos convencionales --los representantes por Neuquén Jaime Francisco De Nevares y Edith Galarza-- renunciaron a sus bancas respectivas, por discrepar con el método de votación del Núcleo de Coincidencias Básicas, que estableció el art. 127 del Reglamento de la Convención. Esa norma impuso la aceptación o el rechazo en bloque de las enmiendas contenidas en aquel Núcleo siguiendo, de esa manera, el criterio impuesto por el art. 5° de la ley 24.309 (2).

Las impugnaciones realizadas al procedimiento de la ley declarativa de necesidad de la reforma y al modo de votar el Núcleo fueron llevadas hasta la Corte Suprema de Justicia de la Nación, desestimándolas el tribunal. Sin embargo, el voto de la Corte que hizo mayoría en ninguno de los dos casos consideró el fondo de la cuestión

(3). Por su parte, los que habían accionado y revestían la calidad de convencionales constituyentes aceptaron la sentencia, permaneciendo en la Convención(4). Así las objeciones que recibió el art. 5° de la ley 24.309, por parte de la doctrina y de los convencionales constituyentes que no integraban los partidos políticos acuerdistas, resultaron insuficientes para torcer la voluntad de la Convención pero, como dije, sólo dos convencionales renunciaron cuando se analizaba el asunto, durante la discusión del Reglamento de aquélla (5).

A su turno, la propia Convención aprobó el dictamen de mayoría elaborado por la Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamentos, rechazando los proyectos de resolución en los cuales se planteaba la inaplicabilidad o la nulidad absoluta del art. 5° de la ley 24.309 (6).

Al finalizar la Convención, a mano alzada, se votó el texto ordenado de la Constitución, no registrándose ningún voto negativo. Por último, el juramento formal de las reformas por parte de los convencionales y de las autoridades nacionales se efectuó sobre la Constitución Nacional sancionada en 1853, con las reformas de 1860, 1866, 1898, 1957 y 1994. Ese juramento convalidó expresamente la legitimidad unificada de los argentinos, por la amplia representación de sectores y partidos presentes en la Convención. Como ya en su momento lo hiciera la ley 24.093 (Adla, LII-C, 2848), se aceptó --por todos-- excluir las reformas de 1949 e incluir las sancionadas en 1957.

Dos circunstancias de diferente entidad --una al comienzo del proceso reformador y otra promediando el mismo-- consolidaron la unificación de la legitimidad. Por la primera se cumplió con la expresión jurídica del consenso establecido en la Constitución, dado que la ley declarativa de la necesidad de reforma fue aprobada en ambas Cámaras por los dos tercios de los miembros totales de cada una de ellas. Por la segunda --tal vez anecdótica y menor-- se aprobó un proyecto de resolución por el cual la Asamblea Constituyente sesionó bajo la advocación de Fray Mamerto Esquiú, el famoso orador de la Constitución. Lo curioso fue que el despacho de

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comisión llevó las firmas de convencionales constituyentes que se encontraban en las antípodas del espectro político (7).

Así pues, con todas las imperfecciones del proceso reformador y hasta a pesar de las pequeñeces que le dieron origen, en punto a obtener la permanencia en el poder y aun señalando lo que significa políticamente el alterar la reglas por las que se fue elegido para obtener la posibilidad de una reelección (8), las enmiendas han producido, finalmente, la unificación de la legitimidad.

Parece difícil, entonces, cuestionar la representatividad de quienes produjeron las reformas. Las impugnaciones fundadas que todo el proceso recibió se resolvieron dentro del sistema y por sus mecanismos y la sociedad con su silencio --tal vez indiferencia-- no generó oposición activa.

b) Reforma y responsabilidad

Sin embargo, sostener que los actores políticos --al aceptar la mediación del sistema-- rehusaron impugnar en el futuro la reforma, no inhibe del análisis crítico de los contenidos de las enmiendas realizadas.

Y es que, en cuanto al contenido de las reformas, existe una responsabilidad colectiva --aunque en diferente grado-- sobre el producto final. Responsabilidad en su significado de responder, de hacerse cargo de las propias conductas --por acción u omisión-- frente a la reforma.

Si una de las virtudes de la democracia es que hace visible los problemas reales --imposibilita el enmascaramiento de las cuestiones, presas de la dialéctica libertad-represión-- una de sus consecuencias más notorias de aquel sistema es que hace evidente --en el mediano o en el largo plazo-- los resultados de la acción política.

Del mismo modo en que la estabilidad económica puso de manifiesto los problemas microeconómicos de varios sectores, la permanencia de las reglas democráticas hizo ostensible las carencias en el plano político. Quizá pueda decirse que la reforma en su conjunto es representativa de la sociedad que la dictó y que, en adelante, esa sociedad deberá asumir los costos y beneficios de la misma (9) evitando la tentación de soslayar su cumplimiento

II. Análisis de la reforma desde una teoría de los controles

La ley 24.309 declaró la necesidad de producir una reforma parcial a la Constitución Argentina. Al mismo tiempo habilitó, para su análisis por la Convención, una cantidad de temas suficientes como para generar modificaciones sustantivas al sistema. Sin embargo, los propios convencionales interpretaron que las reformas eran sólo eso, modificaciones a la Constitución histórica de 1853, al jurar acatamiento a esta última con sus reformas de 1860, 1866, 1898, 1957 y 1994.

Ahora bien, ¿cuál es el grado de profundidad de las enmiendas producidas? ¿Se han modificado las relaciones de los poderes de modo tal de establecer un nuevo equilibrio entre ellos? ¿Cuáles poderes --políticos, sociales, económicos, culturales-- han redefinido su ubicación constitucional y con qué alcance? ¿De qué modo se ha resuelto la tensión entre la libertad y el poder estatal? Para responder a estos interrogantes hace falta contar con la reglamentación que al efecto dicte el Congreso, con la doctrina que --al resolver casos concretos-- elabore la Corte Suprema y con el empleo que los habitantes de la Nación den a las nuevas normas. El alcance de la reforma, como es obvio, estará dado por las modalidades y matices que los operadores de la Constitución le impriman al aplicarla.

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