Gestion Publica Allison

1980 La gestión pública y la privada. Graham T. Allison

¿SON FUNDAMENTALMENTE SIMILARES

EN TODOS LOS ASPECTOS NO IMPORTANTES?

Mi subtítulo plantea como pregunta la muy citada "ley" de Wallace Sayre. Sayre había pasado algunos años en Ithaca, ayudando a planear la nueva Escuela de Administración de Empresas y Administración Pública, de Cornell. Se fue a Columbia con este aforismo: la gestión publica y privada fundamentalmente similares en todos los as-pectos no importantes.

Basó su conclusión en años de observación personal de los gobiernos, un buen oído hacia lo que sus colegas de Cornell (y antes, en la OPA) decían acerca de las empresas, y una minuciosa revisión de la bibliografía y de los datos en que se comparaban las gestiones pública y privada. Sobre esta última, virtualmente no había ninguno. Por tanto, la provocativa "ley" de Sayre fue, en realidad, una invitación abierta a investigar.

Por desgracia, en los cincuenta años transcurridos desde la afirma-ción de Sayre, poco ha mejorado la base de datos para comparar siste-máticamente las gestiones pública y privada. Por tanto, cuando Scotty Campbell me llamó hace seis semanas para informarme que yo debía hacer algunas observaciones en esta conferencia, convinimos en que realmente aceptaría la invitación de Sayre para especular sobre similitu-des y diferencias entre ambas gestiones en formas que sugirieran opor-tunidades significativas para la investigación sistemática.

Repito: este ensayo no es un informe de un importante proyecto de investigación de estudio sistemático. Más bien es la respuesta a una petición de un breve sumario de reflexiones del decano de una escuela de gobierno, que ahora pasa su tiempo dedicado a una forma de gestión pública: la gestión de lo que Jim March ha llamado una "anarquía orga-nizada", en lugar de pensar, y mucho menos de escribir. Además, esta especulación parecerá reflejar una suposición característica de Harvard según la cual Cambridge es el mundo o es una muestra adecuada de él. Digo "parece" ya que, como originario de Carolina del Norte, estoy consciente de este provincianismo. Sin embargo, he llegado a la conclu-sión de que los propósitos de esta conferencia resultarán mejor atendi-dos si ofrezco una perspectiva deliberadamente provinciana sobre estas cosas, y con ello presento un blanco claro para que otros disparen contra él. Por último, debo reconocer que este ensayo aprovecha libremente una continua discusión entre mis colegas de Harvard acerca del desarrollo del campo de la gestión pública, especialmente a Joe Bower, Hale Champion, Gordon Chase,

Charles Christenson, Richard Darman, John Dunlop, Phil Heymann, Larry Lynn, Mark Moore, Dick Neustadt, Roger Porter y Don Price. Puesto que mis colegas no han tenido el beneficio de comentar esta presentación, yo sospecho que he puesto algunos puntos mal o fuera de contexto, o sin la sutileza o la correción apropiadas. Por tanto, asumo plena responsabilidad por las palabras que siguen.

Este ensayo está organizado como sigue:

* La sección 1 se dedica a la pregunta: ¿qué es gestión pública?

* La sección 2 se centra en las similitudes: ¿dónde son básicamente iguales ambas gestiones?

* La sección 3 se consagra a las diferencias: ¿dónde difieren la gestión pública y privada?

* La sección 4 plantea la pregunta en forma más operativa: ¿cómo son similares y diferentes los empleos yresponsabilidades de dos gestores específicos, uno público y otro privado?

* La sección 5 intenta derivar de este análisis sugerencias acerca de prometedoras direcciones de investigación y luegoesboza una agenda y estrategia de investigación, para desarrollar el conocimiento e instrucción sobre la gestión pública.

SECCIÓN 1. PRECISANDO LA PREGUNTA:

¿QUÉ ES GESTIÓN PÚBLICA?

¿Qué significa el término "gestión", tal como aparece en la Oficina de Gestión y Presupuesto, o bien, Oficina de Gestión de

Personal? ¿Es el concepto de "gestión" diferente, más extenso o más estrecho que el de "administración"? ¿Debemos distinguir gestión, jefatura, espíritu de em-presa, administración, elaboración de políticas?

¿Quiénes son "gestores públicos"? ¿Los alcaldes, gobernadores y pre-sidentes? ¿Los gestores urbanos, secretarios y comisionados? ¿Los jefes de oficina? ¿Los directores de oficina? ¿Los legisladores? ¿Los jueces?

Recientes estudios de OPM y OMB arrojan cierta luz sobre estas pregun-tas. El importante estudio de OPM sobre "el actual estado de la investi-gación de la gestión pública", completado en mayo de 1978 por Selma Mushkin, del Laboratorio de Servicios Públicos de Georgetown, empie-za con esta pregunta. El informe de Mushkin observa la definición de "gestión pública" empleada por el Comité de Estudio Interdependen-cias sobre Ayuda a la Gestión Pública, en su informe de 1975 a la OMB. Este estudio identificaba los siguientes elementos centrales:

1) Gestión de la política

Identificación de necesidades, análisis de opciones, selección de programas y asignación de recursos sobre una base jurisdiccional amplia.

2) Gestión de recursos

Establecimiento de sistemas básicos de apoyo administrativo, como de presupuesto, gestión financiera, procuración y abastecimiento y gestión de personal. 3) Gestión de programas

Aplicación de políticas de operación diaria de dependencias que apli-can las políticas a lo largo de líneas funcionales (educación, aplicación de la ley, etcétera).

El informe de Mushkin rechaza esta definición, en favor de "otra lista de elementos de gestión pública". Estos elementos son:

* Gestión de personal (aparte de planeación de la fuerza de trabajo y relaciones colectivas de negociación y gestión laboral)

* Planificación de la fuerza de trabajo

* Relaciones colectivas de negociación y gestión laboral

* Medición de la productividad y desempeño

* Organización/reorganización

* Gestión financiera (incluye la gestión de relaciones interguberna-mentales)

* Investigación de la evaluación, y auditoría de programas y gestión.3

Estos enredos terminológicos obstaculizan seriamente el desarrollo de la gestión pública como campo de conocimiento. En nuestros esfuer-zos por analizar el programa de estudios sobre gestión pública de Har-vard, me llamó la atención cómo diferentes personas aplicaban esos términos, con cuánta vehemencia muchas personas se pronunciaban ante alguna distinción que creían que se caracterizaba por una diferencia entre un término y otro y, por consiguiente, la gran barrera que la termi-nología constituye para toda discusión convergente. Estos obstáculos verbales virtualmente anulan una conversación que sea a la vez breve y constructiva entre personas que no han desarrollado un lenguaje co-mún, o una comprensión mutua del empleo que el otro hace de los términos. (Dejo al lector suponer lo que esto puede significar para esta misma conferencia.)

Este enredo terminológico refleja una confusión conceptual de más peso. No existe un marco general que ponga orden en este dominio. En un esfuerzo por captar los fenómenos —la confusión floreciente y re-zumbante de personas desempeñando tareas que producen resultados—, tanto los practicantes como los observadores se han empeñado en encontrar distinciones que les faciliten el trabajo. Los intentos hechos en los primeros decenios de este siglo de trazar una línea clara entre "políticas" y "administración", como esfuerzos más recientes por esta-blecer una división similar entre "elaboración de políticas" e "implanta-ción", reflejan la búsqueda común de una simplificación que nos permi-ta poner de un lado las cuestiones de política, preñadas de valor (quién recibe qué, cuándo y cómo), y el enfoque en la cuestión más limitada de cómo desempeñar con más eficiencia las tareas .4 Pero, ¿puede realmente alguien negar que el "cómo" afecta considerablemente el "quién", el "qué" y el "cuándo"?

Las categorías básicas que prevalecen hoy en los análisis de la gestión pública —estrategia, gestión de personal, gestión financiera y control—se derivan, en su mayor parte, de un contexto de negocios en que los ejecutivos gestionan las jerarquías. No está claro cómo se ajustan esos conceptos a los problemas a que se enfrentan los gestores públicos.

Por último, no existen datos claros sobre lo que hacen los gestores públicos. En cambio, la bibliografía académica, tal como está, consiste casi enteramente de especulaciones unidas a fragmentos y testimonios sueltos acerca de la cola o de la trompa, o de otra manifestación del proverbial elefante.5 En contraste con los —literalmente— miles de ca-sos en que se describen los problemas a que se enfrentan los gestores privados y su práctica al resolver estos problemas, apenas comienza a emprender la investigación de casos desde la perspectiva del gestor público .6 Mi compañero en este panel Dwight Waldo explicará por qué el campo de la administración pública ha producido tan pocos datos acerca de la gestión pública. Pero la pobreza de datos sobre los fenóme-nos detiene toda investigación empírica y sistemática de las semejanzas y diferencias que hay entre las gestiones pública y privada, abandonando el campo a una mezcla de reflexiones sobre experiencia personal y simple especulación.

Para

...