Procedimiento de revision de proyectos y aprobacion de las leyes

INTRODUCCIÓN:

PROCEDIMINETO DE REVISIÓN DE

PROYECTOS Y APROBACIÓN DE LAS LEYES

ECUADOR:

Artículo 151.- Con el informe de la comisión, el Congreso realizará el primer debate sobre el proyecto, en el curso del cual podrán presentarse las observaciones pertinentes. Luego volverá a la comisión para que ésta presente un nuevo informe para el segundo debate, dentro del plazo establecido por la ley.

Artículo 152.- En el segundo debate, el proyecto será aprobado, modificado o negado por el voto de la mayoría de los concurrentes a la sesión, salvo en el caso de las leyes orgánicas.

Artículo 160.- Los proyectos de codificación preparados por la Comisión, serán enviados al Congreso Nacional para que los diputados puedan formular observaciones. Si no lo hicieren en el plazo de treinta días o si se solucionaren las presentadas, la Comisión remitirá el proyecto al Registro Oficial para su publicación; si no se solucionaren, el Congreso Nacional resolverá lo pertinente sobre las observaciones materia de la controversia.

EL PROCESO LEGISLATIVO EN EL ECUADOR

Se entiende como proceso legislativo – en algunos casos como procedimiento legislativo[1] – a la serie de de etapas o pasos formales que deben seguirse a fin de elaborar o modificar una ley.

Este proceso mediante el cual se hacen las leyes puede diferir en los distintos países, sobre todo respecto a sus métodos pero la finalidad es la misma, es decir el cumplir con los requisitos legales y constitucionales para que un cuerpo normativo obtenga el carácter de ley.

En este sentido, me parece importante considerar lo expuesto por Jorge Machicado cuando define al Proceso Legislativo como la “técnica de elaboración de la ley guiada por el Principio de Razonabilidad[2] que obliga que los actos de los poderes públicos deben seguir el debido proceso bajo pena de ser declarados inconstitucionales.”[3]

Esto, a mi parecer, resulta sumamente importante dado que el procedimiento para la creación de las leyes se encuentra normado tanto en la Constitución de la República como en la Ley Orgánica de la Función Legislativa, y de incurrirse en cualquier acto que violente dichas normas el resultado podría ser que la ley creada posea carácter de ilegal e incluso de inconstitucional, por eso es que la normativa de la Asamblea Nacional contenida sobre todo en la Ley Orgánica de la Función Legislativa, detalla y limita cada una de las etapas del proceso legislativo de creación de nuevas leyes[4].

Pero es importante en este punto indicar que si bien la mayor parte del proceso legislativo se concentra en la creación de las leyes, no es menos cierto que existen otros elementos en los que la Asamblea Nacional trabaja y que también están dentro del campo legislativo como es la aprobación de tratados internacionales y la producción de acuerdos y resoluciones legislativas. Sin embargo, para efectos del presente trabajo, centraremos nuestra atención a los procesos de creación de leyes pues este aspecto se refiere a la principal de las funciones de un parlamento y es entendido por la doctrina política y jurídica como la etapa de la creación del derecho.

En este orden es importante pasar a verificar las fases o etapas que corresponden al proceso de creación legal.

El autor peruano Pedro Planas simplifica al proceso indicando que son tres las etapas del proceso legislativo cuando expresa que “…las fases del procedimiento legislativo suelen reducirse a sus etapas más notorias: los debates y votaciones en el pleno y el debate y votación en las comisiones. Sin embargo, con la tecnificación de las materias de ley, el procedimiento legislativo ha debido reconocer una etapa previa: impulso legislativo”[5], sin embargo el proceso legislativo en nuestro sistema constitucional y jurídico amplía estas fases, en donde encontramos: la iniciativa, la calificación, el tratamiento en las Comisiones Legislativas Especializadas, los debates en el Pleno de la Asamblea y su aprobación, la remisión al ejecutivo, la sanción u objeción, el tratamiento de la objeción y consecuentemente su aprobación definitiva y publicación en el Registro Oficial.

LA INICIATIVA LEGISLATIVA

El primer paso en el proceso de formación de una ley o proceso legislativo, lo constituye la iniciativa legislativa.

Para definir lo que es la iniciativa legislativa, quiero partir de la concepción que prevé el Diccionario de la Real Academia de la Lengua respecto del término “iniciativa”, sobre el cual manifiesta que es “el derecho de hacer una propuesta”[6].

El autor mexicano Elisur Arteaga dice que “una iniciativa, en su sentido jurídico amplio, es la facultad o derecho que la constitución otorga y reconoce a ciertos servidores públicos, entes oficiales y particulares a proponer, denunciar o solicitar al órgano legislativo colegiado un asunto, hacer de su conocimiento hechos o formular una petición, en relación con materias que son de su competencia, de lo que puede derivar una ley o un decreto; éstos pueden ser decretos propiamente dichos o decretos declaración, decretos resolución o decretos acuerdo.”[7]

Partiendo de aquello podemos definir a la iniciativa legislativa como la potestad que la Constitución de la República otorga a determinados órganos estatales y a la ciudadanía para que, en ejercicio de sus atribuciones y, siempre que se cumplan con los requisitos específicos que la misma Constitución y la Ley mandan, puedan presentar ante la Asamblea Nacional como órgano legislativo, proyectos de ley y que estos sean conocidos, revisados y tratados.

Esta iniciativa o facultad de acceder al órgano legislativo para presentar una propuesta de ley está normada en la Constitución de la República y la Ley Orgánica de la Función Legislativa en los artículos 134 y 54 respectivamente, y de forma general enumeramos al tenor de las normas citadas, quienes poseen iniciativa legislativa:

1. Las y los asambleístas que integran la Asamblea Nacional, con el apoyo de una bancada legislativa o de al menos el cinco por ciento de sus miembros;

2. La Presidenta o Presidente de la República;

3. Las otras funciones del Estado en los ámbitos de su competencia;

4. La Corte Constitucional, Procuraduría General del Estado, Fiscalía General del Estado, Defensoría del Pueblo y Defensoría Pública, en las materias que les corresponda de acuerdo con sus atribuciones; y,

5. Las ciudadanas y los ciudadanos que estén en goce de los derechos políticos y a las organizaciones sociales que cuenten con el respaldo de por lo menos el cero punto veinticinco por ciento de las ciudadanas y ciudadanos inscritos en el padrón electoral nacional.

De acuerdo en lo indicado en las normas citadas y la enumeración prevista, podemos clasificar a la iniciativa legislativa de la siguiente manera:

Iniciativa General.- Este tipo de iniciativa toma este nombre de la capacidad de poder presentar proyectos de ley en cualquier tema, materia o campo y quien la posee es el Presidente de la República quien además de poder presentar por si solo cualquier proyecto de ley, le es exclusiva la capacidad de presentarlos en materias que creen, modifiquen o supriman impuestos, aumenten el gasto público o modifiquen la división político administrativa del país.

Iniciativa Limitada.- Es aquella que les corresponde a las y los asambleístas que integran la Asamblea Nacional. Podemos entender este tipo de iniciativa como aquella que siendo amplia en casi todos los campos, se ve limitada en la materia en temas específicos que son propios de la iniciativa general[8], y respecto a los requisitos, si bien es un asambleísta el que tiene la iniciativa para presentar estos proyectos, requiere del apoyo de una bancada legislativa o de al menos el cinco por ciento de los miembros de la Asamblea Nacional [9].

Una bancada legislativa, conforme lo disponen los artículos 116 y 117 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, está formada por partidos o movimientos políticos que cuenten con un número de asambleístas que represente al menos el diez por ciento del total de miembros de la Asamblea Nacional o los asambleístas de una o varias formaciones políticas que por separado no reúnan dicho porcentaje mínimo pero que unidos si lo alcancen[10].

Iniciativa Restringida.- La iniciativa que tienen las otras funciones del Estado, la Corte Constitucional, Procuraduría General del Estado, Fiscalía General del Estado, Defensoría del Pueblo y Defensoría Pública es restringida a los ámbitos de su competencia y a las materias que le corresponda de acuerdo con las atribuciones de cada una, así por ejemplo, La Fiscalía General del Estado tendría iniciativa en temas penales mas no en temas laborales.

Iniciativa Popular.- Esta iniciativa corresponde a los ciudadanos que estén en goce de sus derechos políticos y a las organizaciones sociales con el respaldo de de por lo menos el 0,25 por ciento de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral nacional.

El artículo 66 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa dice que este tipo de iniciativa es exclusiva para proponer la creación, reforma o derogatoria de normas jurídicas ante la Función Legislativa o cualquier otro órgano con competencia normativa el mismo que tendrá un plazo de ciento ochenta días para tratar la propuesta y de no hacerlo, la

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