TRADUCCION

El presente informe ha sido elaborado por la consultora Lucía Fernández de la Universidad del Estado de Nueva York (SUNY) en cumplimiento de una solicitud contractual de la Agencia Internacional para el Desarrollo (USAID). El informe cuenta con la dirección técnica del oficial de programas, el Sr. Stephen Brager y el aporte temático del Dr. Cesar Ochoa de la Comisión Técnica del Congreso y del Eco. Arturo García Belgrano funcionario de la Dirección de Cooperación Internacional del Congreso de la Republica.

El documento se basa en el análisis de los diferentes mecanismos de control político previstos en la Constitución Política y el Reglamento del Congreso en el Perú. Los objetivos del informe son:

a) Identificar cuáles son estos mecanismos y,

b) Delinear como funcionan a la luz de la legislación y del contexto actual del gobierno para poder dejar esbozadas algunas de las fortalezas y debilidades identificadas en cada procedimiento de control.

El propósito final del estudio es servir de herramienta base para la elaboración e implementación de una metodología de fortalecimiento de los principales mecanismos de control político.

Introducción

El control del poder político puede ser entendido como la facultad que tienen los órganos del Estado para velar por la observancia de las limitaciones establecidas al ejercicio de sus funciones.

El control político como facultad del Parlamento ha estado generalmente vinculado a la posibilidad de ejercer control sobre los actos del Ejecutivo. En el ordenamiento peruano, el control político del Congreso recae no sólo en el Ejecutivo sino también en otros órganos del Estado como el Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo, la Corte Suprema de Justicia, etc.

La mayoría de los mecanismos de control recogidos en el ordenamiento jurídico peruano provienen de regímenes parlamentaristas en donde la relación gobierno-oposición coincide con la relación mayoría-minoría y los cargos en el gobierno son ocupados por quienes constituyen la mayoría de la cámara. Ello no ocurre así en sistema peruano y es perfectamente posible que el gobierno no cuente con mayoría en el Congreso en la medida que se trata de un régimen mas bien presidencialista atenuado por algunas instituciones típicas del régimen parlamentario. En ese sentido, es importante tener en cuenta que el control político en el Perú no ha sido siempre un mecanismo utilizado para vigilar que las acciones del Ejecutivo se den dentro de los límites establecidos sino que, en algunos casos, ha dado lugar a un abuso de facultades por parte del Congreso (controlado por la oposición) que ha desestabilizado al gobierno en su conjunto. Es importante mencionar esto último para poder prever esta situación en el futuro con una adecuada reglamentación.

Los mecanismos de control político recogidos en la Constitución de 1993 deben ser revisados y analizados a la luz del nuevo contexto democrático. Como es sabido, la Constitución de 1993 fue promulgada durante el régimen autoritario del ex presidente Fujimori y en ese sentido, muchas de las figuras en ella recogidas deben ser adecuadas a las exigencias actuales del Estado de Derecho.

El informe debe ser leído en el marco del contexto actual de transición democrática y de reforma constitucional. Los mecanismos o procedimientos de control reconocidos por el ordenamiento jurídico peruano son:

• Investidura al Consejo de Ministros

• Interpelación

• Voto de Censura

• Acusación Constitucional o Antejuicio Político

• Comisiones y Subcomisiones de Investigación

• Comisión de Fiscalización

• Revisión de actos legislativos del Ejecutivo

• Control del presupuesto

• Pedidos de informes

• Invitación a informar

• Estación de Preguntas

I. Investidura al Consejo de Ministros

Los artículos 130 de la Constitución del Perú y 82 del Reglamento del Congreso, establecen que:

• El Presidente del Consejo de Ministros concurre al pleno del Congreso para exponer la política general del gobierno, debatirla y debatir las principales medidas que requiere su gestión.

• Si el Pleno niega su confianza al Consejo de Ministros, éste deberá presentar su renuncia al Presidente quien la aceptará de inmediato.

La investidura o “voto de confianza” al Consejo de Ministros resulta ser un mecanismo simplemente protocolar en la regulación actual. Se trata de la presentación -por parte del gabinete ministerial- de la política general del gobierno ante el Pleno del Congreso. Es decir, una presentación de los lineamientos generales que se pretenden seguir en el mediano y largo plazo sin ningún tipo de cronograma o agenda específica a desarrollar en un tiempo determinado. Por otro lado, no tiene un correlato presupuestario que facilite su seguimiento y control.

En la medida que el plan de gobierno presentado no está sustentado en el presupuesto ni contiene una agenda que establezca las fechas para el cumplimiento de sus lineamientos, resulta imposible cualquier tipo de control por parte del Congreso. En ese sentido, podría decirse que la “investidura del Consejo de Ministros” no es un mecanismo de control político propiamente dicho sino mas bien, una figura adoptada de los regímenes parlamentaristas que, en un país que tiene un núcleo constitucional mas bien presidencialista, termina siendo sólo una ceremonia para dar legitimidad al gabinete que se presente.

Para dar carácter de control al mecanismo de la investidura, podría plantearse como obligatorio 1) sustentar el plan de gobierno en el presupuesto presentado y/o 2) establecer una agenda clara con los tiempos de desarrollo de cada lineamiento. De ese modo podría implementarse un sistema de seguimiento del cumplimiento del plan y el presupuesto que contenga las responsabilidades políticas correspondientes en caso de incumplimiento.

(Ver ANEXO I: “Guía del Procedimiento de Investidura del Gabinete Ministerial” elaborada por Jose Elice Navarro, Oficial Mayor del Congreso de la República )

II. Interpelación y Voto de Censura

Los artículos 131 de la Constitución y 83 del Reglamento (Interpelación) y 132 de la Constitución y 86 del Reglamento (Voto de Censura) establecen:

• La interpelación obliga al consejo de ministros o a cualquier ministro a concurrir al Congreso para exponer sobre el asunto de interés público solicitado.

• Para presentar el pedido de interpelación se requiere de no menos del 15% de los congresistas (18 congresistas) y para admitirla, el voto a favor del tercio de los representantes hábiles.

• La moción de censura la pueden plantear los congresistas luego de la interpelación si no están conformes con la presentación de el /los ministros. Asimismo, puede plantearse luego de la concurrencia de los ministros para informar o debido a su resistencia a acudir a informar o luego del debate en que intervenga el ministro por su propia voluntad.

• La moción debe ser presentada por no menos del 25% del número legal de congresistas y su aprobación requiere del voto de más de la mitad del número legal de congresistas.

• La censura aprobada contra el Presidente del Consejo de Ministros implica la renuncia de todo el gabinete. La censura contra un solo ministro implica el cambio del ministro censurado.

Tanto la interpelación como el voto de censura resultan poco eficaces en gobiernos que mantienen una mayoría parlamentaría afín al ejecutivo puesto que, en estos casos, el parlamento no resulta verdadera contraparte del poder ejecutivo y raramente se opone al desarrollo del plan de gobierno de éste. En regímenes como el actual, donde el ejecutivo cuenta finalmente con el respaldo de una primera minoría en el parlamento, el uso de estos mecanismos es poco frecuente. Por otro lado, en regímenes anteriores en los que el gobierno no contó con mayoría en el congreso éstos procedimientos resultaron una amenaza constante por parte de la oposición a la estabilidad gobierno.

(Ver ANEXO II: Informe sobre los procedimientos de control político: La Interpelación. Elaborado por el Dr. Jose Elice Navarro, Oficial Mayor del Congreso de la República).

III. Acusación constitucional y Antejuicio Político

Los artículos 99 y 100 de la Constitución establecen que:

• La Comisión Permanente acusa ante el Congreso: al Presidente de la República, a los representantes al congreso, ministros, miembros del Tribunal Constitucional, del Consejo Nacional de la Magistratura, a los vocales de la Corte Suprema, fiscales supremos, al Defensor del Pueblo y al Contralor General por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado éstas.

• Corresponde al Congreso suspender o no al funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por 10 años o destituirlo de su función sin perjuicio de cualquier responsabilidad.

El artículo 89 del Reglamento del Congreso señala que:

• Mediante el procedimiento de acusación constitucional se realiza el antejuicio político al que tienen derecho los altos funcionarios del Estado

La acusación constitucional

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