Enfoque Burocratico

LA BUROCRACIA UNA TENDENCIA A LA PLUSVALÍA JUSTIFICADA EN EL AUGE PRODUCTIVO

A comienzos del siglo XX, el sociólogo alemán Max Weber publicó una bibliografía acerca de las grandes organizaciones de su época, a las que denominó burocracias; consideró el siglo XX como el siglo de las burocracias, según el “éstas eran las organizaciones características de una nueva época, plena de nuevos valores y nuevas exigencias” 1.

Las burocracias surgieron después de la era victoriana debido a la necesidad de orden y precisión sentida por las organizaciones y las exigencias de los trabajadores de un trato justo e imparcial. “El modelo burocrático de organización surgió como reacción en contra de la crueldad, el nepotismo y los juicios tendenciosos y parcializados, típicos de las prácticas administrativas inhumanas e injustas de comienzos de la Revolución Industrial”2. Así visto la burocracia fue una invención social perfeccionada durante la Revolución Industrial, con la finalidad de organizar en detalle las actividades de las empresas y dirigirlas con la mayor eficiencia posible.

La forma burocrática de administración se difundió rápidamente en todos los tipos de organizaciones humanas, como empresas fabriles, empresas de prestación de servicios, oficinas públicas y entidades gubernamentales, organizaciones educativas, militares, religiosas, filantrópicas, etc.

“Ante la aparición de las burocracias, su crecimiento y proliferación, la teoría administrativa -hasta entonces eminentemente introspectiva y orientada sólo hacia los fenómenos internos de la organización- obtuvo una nueva dimensión a través del enfoque estructuralista: además del enfoque intra-organizacional, surgió el enfoque inter-organizacional”3. La visión estrecha y limitada de los aspectos internos de la organización se amplió y fue sustituida por una visión más general que involucró la organización y sus relaciones con otras organizaciones dentro de una sociedad más extensa. A partir de allí, el enfoque estructuralista se impone en definitiva sobre el enfoque clásico y el enfoque de las relaciones humanas. Aunque predomine el énfasis en la estructura, la visión teórica abarca nuevas dimensiones y nuevas variables.

1,2.Chiavenato Adalberto (1999), Introducción a la Teoría General de la Administración. McGraw Hill. Quinta Edición.pag. 145 y 156.

3. Sergio Hernández y Rodríguez (2005). Administración. Pensamiento, proceso, estrategia y vanguardia. McGraw Hill. Segunda Edición.

La teoría de la burocracia surgió de la teoría general de la administración hacia la década de 1940, cuando la teoría clásica y la teoría de las relaciones humanas luchaban entre sí por la conquista de espacio en la teoría administrativa pero ya presentaban señales de obsolescencia para su época, debido a las siguientes circunstancias:

• Fragilidad y parcialidad de la teoría clásica y de la teoría de las relaciones humanas, para presentar un enfoque global, integrado y totalizador de los problemas organizacionales.

• Era necesario encontrar un modelo de organización racional (es decir, la adecuación de los medios a los objetivos (fines)), aplicable no sólo a la fábrica, sino a todas las formas de organización humana, y en especial a las empresas.

• El creciente tamaño de las empresas exigía modelos organizacionales mejor definidos.

• El resurgimiento de la sociología de la burocracia, a partir del descubrimiento de los trabajos de su creador Max Weber, quien consideraba que se le podía pagar a un hombre para que actuara y se comportara de manera predeterminada, a quien debía explicársele la actividad a realizar, sin permitir por ningún momento que sus emociones interfirieran en su desempeño. La sociología de la burocracia propusieron este modelo de organización, y los administradores no tardaron en aplicarlo a sus empresa. A partir de aquí surge la teoría de la burocracia en la administración4.

De este modo el enfoque burocrático fue tomando cada vez una mayor auge e importancia en su época, tanto así que uno de los más ilustres pensadores de la época dedico gran parte de su tiempo a su estudio y estructuración, se toma entonces el modelo burocrático de Max Weber, el cual fue profundamente estudiado y analizado en todas sus características, en busca de inspiración para formular una nueva teoría administrativa. Las características estudiadas fueron las siguientes:

Carácter legal de las normas y reglamentos. La burocracia es una organización unida por normas y reglamentos previamente establecidos por escrito. En otra palabra, se basa en una serie de legislación propia (como la Constitución del estado, los estatutos de las empresas privadas, etc) que define por anticipado como deberá funcionar la organización burocrática.

4. NTC 1486 Ultima actualización McGraw Hill. 1ra Edición.pag. 85-86.

Carácter formal de las comunicaciones. La burocracia es una organización unida por comunicaciones escritas. Las reglas, decisiones y acciones administrativas se formulan y registran por escrito. De ahí el carácter formal de la burocracia.

Carácter racional y división del trabajo. Existe una división sistemática del trabajo, del derecho y del poder, que establece atribuciones de cada participantes, los medios para implementar las normas y las condiciones necesarias. Cada participante desempeña un cargo específico, cumple funciones específicas y tienen su campo específico de competencia y responsabilidad.

Impersonalidad en las relaciones. La distribución de actividades es impersonal, es decir, se desarrolla en términos de cargos y funciones, y no de las personas involucradas. La administración no considera las personas como tales, sino como individuos que desempeñan cargos y cumplen funciones.

Jerarquía de la autoridad. La burocracia establece los cargos según el principio de jerarquía. Cada cargo inferior debe estar bajo control y la supervisión de uno superior. Ningún cargo queda sin control o supervisión. De ahí la necesidad de la jerarquía de la autoridad para fijar las jefaturas en los diversos niveles de autoridad, los cuales constituyen la estructura jerárquica de la organización. La autoridad –poder de control resultante de una posición reconocida- es inherente al cargo y no al individuo especifico que lo desempeña de modo oficial.

Rutinas y procedimientos estandarizados. La burocracia fija reglas y normas técnicas para el desempeño de cada cargo. Quien desempeña un cargo –el funcionario- no puede hacer lo que quiera, sino lo que a burocracia le impone. Las reglas y normas técnicas regulan la conducta de quien ocupa cada cargo, cuyas actividades deben ejecutarse de acuerdo con las rutinas y procedimientos.

Competencia técnica y meritocracia. La burocracia basa la selección de las personas en el mérito y la competencia técnica, y no en preferencias personales. La admisión, transferencia y promoción de funcionarios se fundamenta en criterios de evaluación y clasificación válidos para toda la organización, y no en méritos particulares y arbitrarios. Estos criterios son universales son racionales y tienen en cuenta la competencia, el mérito y la capacidad de del funcionario respecto del cargo o función considerados. De allí la necesidad de exámenes, concursos, pruebas y títulos para la admisión y el ascenso de funcionarios.

Especialización de la administración. Con la burocracia surge el profesional que se especializa en dirigir la organización y se produce el retiro gradual del capitalista de la gestión de negocio, diversificando a cambio sus inversiones financieras. El funcionario no puede vender, comprar ni heredar su posición o su cargo, y estos no pueden ser de su propiedad ni formar parte de su patrimonio privado.

Profesionalización de los participantes. Cada funcionario de la burocracia es un profesional, por las siguientes razones: es un especialista (especializado en las actividades de su cargo) es asalariado (al participar en la organización, reciben salarios correspondientes al cargo que ocupan) ocupa un cargo (esta actividad es su principal función en la organización y le absorbe todo su tiempo), es nominado por un superior jerárquico (el funcionario es un profesional seleccionado y escogido por su competencia y capacidad, contratado, evaluado, ascendido o despedido de la organización por su superior jerárquico), su mandato es por tiempo indeterminado (cuando un funcionario ocupa un cargo dentro de la burocracia, su tiempo de permanencia en ese cargo es indefinido e indeterminado, no porque el cargo sea vitalicio, sino porque no existe una norma o regla que determine previamente su tiempo de permanencia, ya sea en el cargo, ya sea en la organización), hace carrera dentro de la organización (si un funcionario demuestra méritos, capacidad y competencia, puede ser promovido a otros cargos superiores, ya que es un profesional que trabaja para hacer carrera a lo largo de su vida), no tiene la propiedad de los medios de producción y administración (el administrador conduce la organización, pero no es propietario de los medios de producción; el empleado utiliza las máquinas y equipos, pero no es dueño de ellos) y es fiel al cargo y se identifica con los objetivos de la empresa (el funcionario defiende los intereses del cargo y la organización).

El modelo weberiano ofrecía varias ventajas, ya que el éxito de las burocracias en nuestra sociedad se debe a innumerables causas. Con todo, la racionalidad burocrática, el desconocimiento de las personas que participan en la organización y los propios dilemas de la burocracia, señalados por Weber, constituyen problemas que este tipo de organización no consiguió resolver de modo adecuado.

Según Weber compara los mecanismos de la burocracia con otras organizaciones es lo mismo que comparar la producción de la máquina con otros modos no mecánicos de producción. Para Weber las ventajas de la democracia son5:

• Racionalidad en relación a los logros de los objetivos de la organización.

• Precisión en la definición del cargo y de la operación, por el conocimiento exacto de los deberes.

• Rapidez en las decisiones, pues cada uno conoce lo que debe hacerse y quién debe hacerlo.

• Interpretación unívoca garantizada por la reglamentación específica y escrita.

• Uniformidad de rutinas y procedimientos, que favorece la estandarización y la reducción de costos y errores, pues los procedimientos se definen por escrito.

• Continuidad de la organización mediante la sustitución del personal que se retira.

• Reducción de la fricción entre las personas, pues cada funcionario conoce aquello que se exige de él y cuáles son los límites entre sus responsabilidades y la de los demás.

• Coherencia, pues los mismos tipo de decisión deben tomarse en la misma circunstancias.

• Subordinación de los más nuevos a los más antiguos, de modo bien riguroso y conocido, para que el superior pueda tomar decisiones relacionadas con los niveles inferiores5.

Teniendo en cuenta lo anterior se atisba la gran importancia que el término racionalidad cobra, frente a este enfoque. El concepto de racionalidad se halla muy ligado al de burocracia. Una organización es racional si escoge los medios más eficientes para la consecución de las metas. De este modo, el hecho de que una organización sea racional no implica, necesariamente, que sus miembros actúen con racionalidad en lo que concierne a sus propias metas y aspiraciones. Por el contrario, cuánto más racional y burocrática se vuelve una organización, los miembros individuales se convierten más en simples engranajes de una máquina, que ignoran el propósito y el significado de su comportamiento. Este es el tipo de racionalidad denomina funcional, que –según Weber- se alcanza mediante la elaboración de reglas basadas en el conocimiento científico que sirven para dirigir –partiendo desde arriba- todo el comportamiento en función de la eficiencia. Esta concepción de racionalidad es la base de la teoría de la administración científica, que busca el descubrimiento y aplicación de la mejor manera de realizar un trabajo industrial.

5. Julien Freund, Sociología de Max Weber, Península, 1973.pag 31

A pesar de todo los esfuerzos de Weber y Taylor, este enfoque presento rápidamente sus falencias, el propio Weber notó la fragilidad de la estructura burocrática, que enfrenta un dilema típico: por un lado, existen presiones constantes de fuerzas externas para obligar al burócrata a seguir normas diferentes de las de la organización; y por otro, el compromiso de los subordinados con las reglas burocráticas tienden a debilitarse gradualmente. Para ser eficiente, la organización requiere un tipo especial de legitimidad, racionalidad, disciplina y limitación en sus alcances.

Merton diagnóstico y caracterizó las disfunciones del modelo burocrático weberiano y notó que, en vez de llevar a la máxima eficiencia, tales disfunciones llevaban a la ineficiencia de la organización.

Merton llamó disfunciones de la burocracia a las anomalías e imperfecciones en el funcionamiento de ésta. Cada disfunción es el resultado de algún desvió o exageración de una de las características del modelo burocrático explicado por Weber. Cada disfunción es una consecuencia no prevista por el modelo weberiano.

Las disfunciones de la burocracia son básicamente las siguientes:

Interiorización de las normas y apego extremo a los reglamentos (el burócrata se vuelve un especialista, no por conocer sus tareas, sino por conocer perfectamente las normas y los reglamentos propios de su cargo o función. Los reglamentos dejan de ser medios y pasan a ser los principales objetivos del burócrata)6.

Formalismo y papeleo excesivo (la necesidad de documentar y formalizar las comunicaciones dentro de la burocracia, a fin de que todo pueda ser debidamente certificado por escrito, puede conducir al exceso de formalismo, de documentación y, en consecuencia, de papeleo).

Resistencia al cambio (al seguir las normas y reglamentos impuestos por la burocracia, el funcionario se vuelve un ejecutor de rutinas y procedimientos, que llega a dominar con el correr del tiempo. Cuando surge alguna posibilidad de cambio dentro de la organización, el funcionario tiende a interpretarlo como algo que él desconoce y, por tanto, representa peligro para su seguridad y tranquilidad).

6. Economía y sociedad, obra póstuma, fundamental. Merton L.

Despersonalidad de las relaciones (Una de las características de la burocracia es la despersonalización de las relaciones entre los funcionarios, pues hace énfasis en los cargos y no en las personas que los ocupan)7.

Jerarquización como base del proceso decisorio (la burocracia se sustenta en una rígida jerarquización de la autoridad. Por tanto, quien toma decisiones en cualquier situación será aquel que posea la más elevada categoría jerárquica, independientemente de su conocimiento sobre el asunto).

Conformidad extrema con rutinas y procedimientos (esta conformidad extrema con las normas y los reglamentos, con las rutinas y los procedimientos conduce a una rigidez en el comportamiento del burócrata, pues el funcionario pasa a ejecutar sólo lo establecido en las normas, en los reglamentos, en las rutinas y procedimientos impuestos por la organización. Así, ésta pierde toda su flexibilidad, puesto que el funcionario se limita al desempeño mínimo; así mismo, pierde la iniciativa, la creatividad y la innovación).

Como respuesta a estas falencias se comienza a pensar en una reestructuración del enfoque burocrático, dándose paso una nueva tendencia denominada teoría estructuralista, mas sin embargo nunca se dejo de la do la esencia del enfoque burocrático; La teoría estructuralista se concentra en el estudio de las organizaciones, principalmente en su estructura interna y en su interacción con otras organizaciones a las que concibe como unidades sociales.

Las burocracias conforman un tipo específico de organización denominado organizaciones formales, constituyen una forma de agrupamiento social, creado con el propósito de alcanzar un objetivo específico. Las organizaciones formales se caracterizan por: normas, reglamentos y estructuras jerárquicas, que rigen las relaciones entre sus miembros y permite:

• Reducir las diferencias individuales entre las personas.

• Obtener ventajas de los beneficios de la especialización.

• Facilitar el proceso de decisión.

• Asegurar la implementación apropiada de las decisiones tomadas

Las burocracias son las organizaciones formales por excelencia. De allí el hecho de que la teoría Estructuralista tenga como principales exponentes a figuras que se iniciaron como teóricos de la burocracia.

7. Sociología del poder: los tipos de dominación, Alianza (2012) ISBN 978-84-206-6947-2

Según los estructuralistas, la sociedad industrial moderna para la época era una sociedad de organizaciones, de las cuales, depende el hombre para nacer, vivir y morir. Esas organizaciones están muy diferenciadas y exigen de sus participantes determinadas características de personalidad que permiten la participación simultanea de las personas en varias organizaciones en las cuales varían los roles desempeñados. Mientras que la Teoría Clásica se caracteriza al homo economicus, y en la de Relaciones Humanas al hombre social, ésta caracteriza al hombre organizacional, es decir, el que desempeña roles en diferentes organizaciones, el cual necesita poseer las siguientes características de personalidad para tener éxito:

• Flexibilidad frente a las diversidades que ocurren en la organización.

• Paciencia para evitar el desgaste emocional derivados del conflicto en las organizaciones entre las necesidades individuales y las organizacionales.

• Adaptarse al trabajo rutinario de la organización en perjuicio de las preferencias y vocaciones personales por otro tipo de actividades profesionales.

• Deseo de realización para garantizar la conformidad y la cooperación con las normas que controlan y aseguran el acceso a los cargos de la organización, las cuales proporcionan recompensas y sanciones materiales y sociales.

“Los estructuralistas estudian las organizaciones a través de un análisis organizacional mucho más amplio que cualquier otra teoría anterior La teoría estructuralista pretende conciliar la teoría clásica y la teoría de las relaciones humanas, valiéndose de la teoría de la burocracia. El análisis de las organizaciones, desde el punto de vista estructuralista, parte de un enfoque múltiple que toma en cuenta simultáneamente los fundamentos de las tres teorías mencionadas”8.

8. La ética protestante y el espíritu" del capitalismo, Alianza (2012) ISBN 978-84-206-6946-5; Biblioteca Nueva (2012) ISBN 978-84-9940-411-0

TEORÍA Y TENDENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

María Angélica Martínez Lobo

ENSAYO

ENFOQUE BUROCRÁTICO

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