DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIÓN INCOMPLETA: INDUSTRIA Y MERCADOS

DEL PROTECCIONISMO

A LA LIBERALIZACIÓN INCOMPLETA: INDUSTRIA Y MERCADOS

Introducción

Durante el siglo xx la política de comercio exterior desempeñó un papel central en la estrategia económica de México. En una primera etapa, los impuestos al comercio exterior fueron una fuente muy importante de financiamiento público. Más adelante, durante la sustitución de importaciones, constituyó el instrumento central para proteger al mercado interno y promover la industrialización, aunque también generó importantes distorsiones y cuellos de botella para la competitividad del país. A partir del último cuarto del siglo, la liberalización comercial ha sido el pilar del cambio estructural y de inserción de México en la economía global.

La apertura económica ha resultado en un notable crecimiento de los flujos externos de México y en importantes ganancias de eficiencia y productividad de los sectores expuestos a la competencia externa. La política de comercio exterior ha tenido un impacto definitivo en la evolución económica de México durante las últimas ocho décadas: ha influido en el desarrollo regional del país y en la estructura de los mercados, tanto de bienes y servicios, como de los factores utilizados en su producción y provisión.

En este capítulo se describe la evolución de la política de comercio exterior de México de 1930 a 2008 y se analizan algunos de sus principales efectos en la economía del país. Por los objetivos buscados y la manera en que se utilizaron los diferentes instrumentos de la política de comercio exterior, estas ocho décadas se pueden dividir en tres etapas: 1930-1955, 1956-1982, y 1983-2008.

1. LA GRAN DEPRESIÓN, LA  SEGUNDA GUERRA MUNDIAL Y                    LA  CREACIÓN  DEL  GATT: 1930-1955

La política comercial durante el cuarto de siglo comprendido entre 1930 y 1955 puede dividirse en dos subperiodos. En el primero de ellos, de 1930 a 1942, los impuestos al comercio exterior continuaron siendo una de las principales fuentes de ingresos públicos, aunque también, como venía ocurriendo desde finales del siglo xix, se utilizaron para proteger algunas actividades. En la segunda parte de este lapso, entre 1943 y 1950, México experimentó con una agenda relativamente liberal para, finalmente, a partir de los cincuenta sentar las bases del modelo de sustitución de importaciones.

También como venía ocurriendo desde la Colonia, la relativa facilidad para recaudar impuestos en aduanas hizo de los aranceles a la importación el principal componente de los ingresos públicos durante el periodo 1930-1942. La década de los treinta comenzó con un importante aumento de los impuestos a la importación, con el fin de fortalecer el erario mexicano. Este incremento, sin embargo, no se reflejó en un mayor nivel de protección de la economía mexicana. Por el contrario, como se observa en la gráfica 17.1, el arancel implícito promedio (ingresos por impuestos a la importación como participación del valor total de las importaciones) para la economía mexicana decreció duran- te todo el periodo, desde un máximo de 29% en 1930 hasta 11% en 1943. Esta disminución se debió a la interacción de los efectos de la Gran Depresión con el hecho de que los aranceles mexicanos fueran específicos (establecidos en un monto en pesos por unidad importada en comparación con los aranceles ad valorem, fijados como porcentajes del valor importado). Mientras que la depreciación de 130% registrada durante los treinta (entre 1930 y 1942, el tipo de cambio nominal pasó de 2.12 a 4.85 pesos por dólar) elevó los precios internos de las importaciones mexicanas, la carga arancelaria en pesos sobre los productos importados se mantuvo, lo que resultó en una reducción de facto en los niveles de protección. Durante los últimos años de la segunda Guerra Mundial y en los primeros de la posguerra, la política de comercio exterior de México cambió radicalmente: su importancia como fuente de ingresos públicos se redujo y empezó a convertirse en el poderoso instrumento de la política industrial de los años por venir con el modelo de sustitución de importaciones.

La segunda Guerra Mundial fue aprovechada por Estados Unidos para tratar de construir una relación comercial de largo plazo con México. En enero de 1943, los dos países firmaron un ambicioso acuerdo comercial que consolidaba los aranceles para los principales productos, y establecía concesiones y reducciones arancelarias para 203 fracciones que representaban 29% de las importaciones que el país realizó en 1939. En el frente macroeconómico, y de igual manera el fin de la guerra significó una reducción de la demanda de exportaciones manufactureras mexicanas, que, junto con un tipo de cambio sobrevaluado, presionaron la balanza de pagos. Para hacer frente a estos desequilibrios, el gobierno mexicano recurrió cada vez más a medidas de protección comercial. Así, en 1944 y en 1947 se impusieron cuotas a la importación y, en noviembre de este último año, los aranceles específicos se sustituyeron por una tarifa ad valorem. Con ello, se eliminó el impacto desfavorable que la inflación tenía sobre la protección comercial y  la recaudación impositiva. Adicionalmente, en 1948 se le dio a la Secretaría de Economía una gran flexibilidad y autonomía, para el uso de licencias y permisos previos de importación.

El impacto de la política comercial adoptada en estas dos décadas y media sobre la economía mexicana también se aprecia en la gráfica 17.1. Allí apare- ce la evolución del indicador más utilizado para medir el grado de apertura de una economía: el comercio total de bienes (exportaciones e importaciones) como proporción del producto interno bruto. Como se puede observar, en los primeros años de los treinta este cociente se elevó rápidamente. Esto se debió a la interacción de una serie de factores: la depresión internacional contrajo el pib que, combinado con la depreciación del tipo de cambio y un aumento importante de las exportaciones de minerales, resultaron en un aumento de la relación entre comercio y pib de 17% en 1930 a 25% en 1935. A partir de este máximo relativo, comienza un descenso sostenido que dura hasta finales de la segunda Guerra Mundial (13% en 1946).

1. EL  PERIODO  DE  CRECIMIENTO “HACIA  ADENTRO”: 1956-1982

Las decisiones tomadas a finales de la década de los cuarenta tuvieron implicaciones muy importantes para el desarrollo económico de México durante los siguientes años. Al no ser parte contratante del gatt y después de abandonar el tratado comercial con Estados Unidos, el país quedó en libertad para utilizar la política comercial como el principal instrumento de una política industrial orientada a la protección del mercado interno y la promoción de la sustitución de importaciones. Durante los 15 años del desarrollo estabilizador todos los indicadores de apertura de la economía mexicana cayeron ininterrumpidamente hasta finales de los años sesenta. La combinación de una política comercial crecientemente proteccionista con un tipo de cambio fijo (hasta 1976), desestimularon las exportaciones y generaron importantes cuellos de botella a la economía mexicana. En el  sexenio del presidente Luis Echeverría (1970-1976) reconoció estas limitaciones y comenzó con aires reformistas. Aunque en su discurso de toma de posesión reiteró la necesidad de evitar que la inversión extranjera desplazara al capital nacional, también enfatizó la importancia de promover las exportaciones, en particular las de productos industriales.

La Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera, expedida el 9 de marzo de 1973, tenía un gran acento proteccionista. La ley clasificó las actividades económicas en cuatro categorías: 1] las reservadas al Estado (como el petróleo, petroquímicos básicos, electricidad y ferrocarriles); 2] las reservadas exclusivamente a mexicanos (en los sectores de comunicaciones y transportes, explotación de recursos forestales, radio y televisión); 3] aquéllas en que la inversión extranjera se encontraba sujeta a limitaciones específicas (como un límite de 40% en el capital total en la petroquímica secundaria y la industria de autopartes, así como cualquier otra actividad para la cual existan porcentajes indicados en leyes específicas); y 4] todas las actividades restantes en las que la participación extranjera se encontraba sujeta a un límite de 49 por ciento.

En síntesis, durante los setenta los desequilibrios fundamentales de la economía mexicana identificados por Solís se agudizaron. Los intentos aislados de liberalización comercial iniciados a principios del gobierno de Echeverría tuvieron que revertirse, pues no fueron acompañados de programas económicos integrales que hicieran viable la apertura. Por el contrario, políticas fisca- les expansivas, ancladas en endeudamiento externo y, en la segunda mitad de la década, ingresos petroleros abundantes, permitieron mantener, temporal- mente, tipos de cambio sobrevaluados y abultados déficits en cuenta corriente. Los dos gobiernos concluyeron con agudas crisis de balanza de pagos, abruptas modificaciones en el tipo de cambio y —como vimos— en el caso del gobierno de López Portillo, medidas generalizadas de protección comercial.

La política económica tuvo un marcado sesgo antiexportador. Las exportaciones no petroleras representaron menos de 5% del pib, con un fuerte crecimiento de las importaciones a principios de los ochenta, que llegaron a representar 15% del producto en 1980, en la medida en que el endeudamiento externo y los ingresos petroleros permitieron financiar un déficit en cuenta corriente de 6% del pib.

3.        LA  LIBERALIZACIÓN  COMERCIAL: 1982-2007

En 1983 se inició la eliminación de los permisos previos a la importación y la disminución de la protección arancelaria. La cobertura de las restricciones cuantitativas se redujo a sólo 38% en 1985, y el arancel promedio disminuyó de 27 a 26%. A partir de ese año, y como parte de la decisión del presidente De la Madrid de profundizar la reforma económica, se aceleró la apertura comercial: el arancel promedio bajó a 23% y se eximió del régimen de licencias a otro 7% de las importaciones de México.

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