Estatuto De Bayona

Génesis histórica del Estatuto de Bayona

Durante la Guerra de la Independencia, Napoleón se mostró a España como el regenerador de la política nacional y el salvador que habría de acabar con los vestigios del Antiguo Régimen. Tras las «renuncias de Bayona» Napoleón decidió convocar en Bayona una Junta de notables con la finalidad de que ratificaran su decisión de elevar al Trono de España a su hermano José Bonaparte. Sin embargo, Murat convenció a Napoleón de que la Junta participase en la elaboración de un texto constitucional de debía regir España para sujetarla mejor al Corso. La convocatoria de la que habría de denominarse Junta de Bayona se publicó en la Gaceta de Madrid de 24 de mayo de 1808; en ella, se fijaba su composición estamental, y se establecía que los diputados quedarían vinculados por el mandato imperativo que les impusiesen las provincias. Sin embargo, los intentos de Napoleón de rodearse de las élites intelectuales españolas sólo surtió un efecto parcial: si bien algunos relevantes pensadores y estadistas como Cabarrús se adscribieron a la causa francesa, las mentes más preclaras de los albores del XIX (desde Jovellanos hasta los jóvenes liberales, como Toreno, Argüelles o Blanco White) no siguieron la causa francesa ni apoyaron al gobierno afrancesado, con lo que la Junta de Bayona quedó reducida a una pobre reunión de menos de un centenar de individuos (75 en la primera sesión y 91 en la última), en su mayoría procedentes de la nobleza y de la burocracia borbónica, que no podían constituirse en auténtica representación nacional.

Antes de que se verificase la primera sesión de la Junta de Bayona, Napoleón ya había comenzado a diseñar el proyecto constitucional que sometería a su examen, aunque en realidad este proyecto parece haber nacido de la pluma de Maret2. El primer proyecto seguía muy de cerca el modelo constitucional napoleónico, estando en realidad más próximo a textos como la Constitución de Westfalia o la de Nápoles, que a la realidad política española. Algo perfectamente lógico, ya que en esos momentos Napoleón carecía de datos sobre las instituciones españolas, que apenas conocía a través de un escrito anónimo que se refería a la organización política de Navarra, definiéndola como una «constitución mixta».

Sin embargo, y a pesar de este alejamiento de la realidad española, ya en el primer proyecto resultó evidente que Napoleón pretendía obtener un cierto grado de consenso en torno a la nueva Constitución. De hecho, solicitó al embajador Laforest que seleccionase a los más sobresalientes miembros de la Junta y del Consejo de Castilla para que examinasen el proyecto, vertiendo las observaciones oportunas. Los trece miembros encargados de tal menester (tres ministros, ocho vocales de consejos, un corregidor y un capitán general) realizaron unas observaciones de escaso valor, que sólo sirvieron para irritar los ánimos del Emperador ante la falta de preparación de sus colaboradores. Así pues, decidió someter el proyecto a nuevas observaciones, esta vez procedentes de algunos de los miembros de la Junta de Bayona, que ya comenzaban a llegar a la villa francesa; en concreto, se presentó al examen del ministro de hacienda (Azanza), el ex-ministro Urquijo, los Consejeros de Castilla y el Consejero de Inquisición Raimundo Ettenhard y Salinas. Las observaciones de todos ellos se dirigían a buscar una mayor filiación española del documento, especialmente por lo que se refería a las facultades de los Consejos nacionales. Napoleón tuvo en cuenta estas anotaciones, elaborando un nuevo proyecto de forma muy precipitada, eliminando los puntos de disidencia sin armonizar el texto. Por tal motivo, a mediados de junio de 1808, apremiado por el inminente comienzo de las deliberaciones de la Junta de Bayona, el Emperador tuvo que redactar un tercer y definitivo proyecto más coherente, que fue el que definitivamente sometió al parecer de los diputados.

La Junta de Bayona comenzó sus sesiones el 15 de junio de 1808 y las cerró el 7 de julio de ese mismo año3. Apenas unos días de trabajo en los que se trataron de introducir algunas enmiendas al texto que Napoleón sólo aceptó en cuanto no cuestionasen el carácter autoritario que encerraba el proyecto constitucional. En una atinada mirada a la Junta de Bayona, el Conde de Toreno (uno de los más reputados liberales, adscrito al bando opositor a Napoleón) señalaba que los miembros de la Asamblea habían obrado sin libertad, deliberando sobre puntos incidentales, y careciendo en todo caso sus observaciones de valor decisivo4.

El Estatuto de Bayona aprobado se publicó en la Gaceta de Madrid, en esos momentos bajo el dominio de los franceses y utilizada por el afrancesado Marchena como vehículo de arenga a favor de José I. Sin embargo, el Estatuto sólo tuvo una vigencia muy limitada, puesto que las derrotas militares, especialmente la de Bailén, impidieron la vigencia efectiva del texto. Por otra parte, el propio Artículo 143 del texto expresaba que la Constitución entraría en vigor gradualmente a través de decretos o edictos del Rey, de modo que el texto requería para su eficacia de una intermediación normativa del Monarca que no llegó a verificarse.

Ello no obstante, hay que señalar al menos dos momentos en los que el texto se invocó como Derecho vigente. Por una parte, adquirió eficacia jurídica con ocasión de la toma de posesión del cargo de los Consejeros de Estado, el 3 de mayo de 1809, al requerírseles jurar la observancia de la Constitución; por otra, desplegó una «eficacia política» en manos del propio Monarca, José I, que en ocasiones apeló a la vigencia de la Constitución de Bayona para reclamar su legítimo derecho a gobernar frente a las continuas intrusiones de los mandos militares de Napoleón en la política española.

Sin embargo, incluso esta eficacia «política» fue incidental; de hecho ni el propio José Bonaparte estaba convencido de que la Constitución de Bayona pudiese aplicarse. Así, rechazó constituir el Senado, órgano encargado de velar por la Constitución, porque entendía que sería prematuro reunirlo cuando la Constitución no podía tener vigencia (y mucho menos eficacia directa) en la situación excepcional de contienda militar. Por este motivo, José I trató infructuosamente de dirigir un proceso constituyente (que sustituyese al llevado a cabo en Bayona, monopolizado por su hermano, lo que vinculaba el Estatuto a la voluntad del Emperador), convocando unas Cortes que diseñasen una Constitución que habría de sustituir al texto de Bayona.

Naturaleza de la Constitución de Bayona

La Constitución de Bayona encabeza su preámbulo declarándose como expresión de un pacto entre el Rey y sus pueblos. Tal circunstancia parece contradecir la visión que se tiene del Estatuto de Bayona como una «Carta otorgada», pero la contradicción es sólo aparente, y más fruto de la ambivalencia que se pretendió dar al texto que de la verdadera voluntad constituyente de Napoleón.

En realidad, la Constitución de Bayona es una auténtica Carta Otorgada, expresión de la sola voluntad del Emperador, aunque los partícipes en la elaboración definitiva del texto no opinaron siempre de igual modo, y todo ello merced a una diversa interpretación de las «renuncias de Bayona». En efecto, Napoleón no podía legitimar constitucionalmente su dominio sobre España (como sucedía en Francia), y tampoco tenía interés táctico en hacer valer sus derechos de conquista. Por consiguiente, optaba por defender su soberanía a partir de las «renuncias de Bayona», que para él significaban una cesión absoluta e incondicional del poder soberano. Sin embargo, entre los partidarios de Napoleón también existió una interpretación distinta: las «renuncias de Bayona» habían supuesto el final de la dinastía borbónica, de modo que el pueblo habría recobrado la soberanía «radical» o «potencial» (conforme las teorías neoescolásticas). Ello significaba reconocer dos soberanos, el Emperador (soberano «actual») y el pueblo (soberano «potencial»), que tenían que suscribir entre sí un nuevo pacto político. Éste se plasmaría en una Constitución «formal» y escrita que en todo caso debía respetar la Constitución «histórica», es decir, el entramado de relaciones socio-políticas que se había formado a lo largo de los siglos de historia española.

La postura de la soberanía compartida (y, en consecuencia, del carácter pactado del Estatuto de Bayona) la esgrimieron tanto la Junta Suprema de Gobierno (órgano provisional que debía suplir al Rey en su ausencia, y que no debe confundirse con la Junta Suprema formada por los patriotas para organizar el gobierno de la nación y la resistencia contra los franceses), e incluso algunos diputados de la propia Junta de Bayona, como su Presidente (Azanza), o los diputados Angulo y Francisco Antonio Cea5. Para todos ellos Napoleón habría convocado la Junta de Bayona en calidad de representación nacional, a fin de celebrar un nuevo pacto con el Reino; pacto que quedaría rubricado con el juramento constitucional que hiciese el Emperador.

Sin embargo, la tesis de la soberanía compartida tuvo un carácter excepcional entre los afrancesados. Prácticamente todos ellos coincidieron con la idea napoleónica de soberanía regia, y fueron conscientes de que su participación en la Junta de Bayona no era más que una concesión graciosa del Emperador que en ningún caso le vinculaba. Bajo esta perspectiva, el único problema residía en que José Bonaparte ya se había proclamado Rey de España, en tanto que el proyecto constitucional aparecía derivado de la voluntad de Napoleón. La solución jurídica más acertada se debió al diputado

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