LA EVOLUCIÓN DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD AGRARIA EN MÉXICO

LA EVOLUCIÓN DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD AGRARIA EN MÉXICO1

Por:

Gustavo Gordillo

El pacto social que garantizó la estabilidad y la paz en el medio rural durante gran parte de la segunda mitad de este siglo y que hizo posible institucionalizar el conflicto, culminó con el régimen del Presidente Cárdenas, después de 25 años de revolución armada. En esos años, la revolución campesina fue derrotada militarmente, su programa político y sus demandas sociales se incorporaron al marco constitucional del nuevo régimen, sus líderes fueron objeto de represión o integrados al sistema político, los poderes alternativos que desafiaban la hegemonía del estado en el sector rural (los grandes terratenientes y el clero) fueron políticamente divididos, y se consolidó el nuevo sistema institucional, sobre la base de una complementación corporativista entre las agencias estatales y las organizaciones campesinas nacionales. Las disposiciones básicas incorporadas al Artículo 27 de la Constitución fueron concebidas por un movimiento intelectual muy amplio, que ejerció gran influencia sobre la visión del nuevo régimen político, pero que había comenzado a expresarse hacia fines de la dictadura de Porfirio Díaz. Este movimiento ponía en tela de juicio la función conservadora que desempeñaban los hacendados. La distribución de tierras era considerada principalmente como una política de modernización, con la principal finalidad de eliminar los obstáculos que impedían el desarrollo del capitalismo y el fortalecimiento del mercado local. Además, se consideraba que la distribución de tierras, por sí misma, crearía una clase social que sería capaz de lograr el premio mayor de la modernidad: el campesino empresario. Tal vez el aspecto más importante del proyecto concebido por el movimiento intelectual era la función que atribuía al estado como actor social por excelencia, tanto para reorganizar políticamente a la sociedad mexicana después de la Revolución armada, como para promover el desarrollo económico. El Art. 27 de la Constitución, que fue aprobada por el Congreso Constituyente de 1917, establecía que el estado era creador de propiedades - contradiciendo la doctrina convencional de la ley natural en el sentido de que los derechos a la propiedad de tierras y aguas pertenecían originalmente a la nación, que “ha tenido y tiene el derecho a transferir su control a personas naturales, dando así origen a la propiedad privada”, y que “la nación siempre tendrá el derecho de imponer restricciones a la propiedad privada en reguardo del interés público”. Si bien la Constitución estipula que el estado es siempre el representante de la nación, al establecer un régimen presidencial se está en la práctica transfiriendo a éste la representación de la nación y, con ello, la función de creador de propiedad privada. El Art. 27 reconocía tres formas de propiedad rural: la pequeña propiedad privada, la propiedad comunal y la propiedad ejidaria y establecía un trato diferencial para las propiedades ejidales y comunales. Teniendo en cuenta el daño que se había hecho a las comunidades indígenas durante el período de reformas liberales de la segunda mitad del siglo diecinueve, al aplicar el concepto de que todos los ciudadanos tienen igual capacidad legal, procuró protegerlas al disponer que todos los asuntos relacionados con la distribución o restitución de tierras y la solución de los litigios con los pueblos indígenas deberían resolverse en procesos administrativos y no en cortes exclusivamente judiciales, “de suerte que pudieran actuar a su discreción, evaluando las circunstancias especiales que podrían surgir como resultado de la falta de capacidad de los indígenas. De lo contrario, los procesos administrativos, que son tales porque tienen que tener facultades discrecionales, se verían forzadas por uno u otro medio legal, a transformarse en cortes judiciales en el sentido estricto del término, lo que les restaría toda eficacia [para los fines de distribución de tierras]. Puede decirse que en tales condiciones, no les sería posible efectuar una asignación o restitución de tierras, porque tales acciones se verían obstruidas o desbaratadas por la habilidad y los recursos de los terratenientes”. Además, para que no haya duda sobre este trato diferencial entre el ejido y la comunidad por una parte y la propiedad privada por la otra, Andrés Molina Enríquez, el padre de la legislación agraria mexicana, argumentó varios años después que “los distinguidos integrantes de la Asamblea Constituyente de Querétaro tuvieron en cuenta que tanto las propias comunidades (con el fin de desafiar a los grandes terratenientes) y los trabajadores (para desafiar a los empresarios agrícolas) se encontraban en tal condición de inferioridad, que al gobierno le era indispensable actuar en su favor, con el fin de equilibrar las fuerzas de ambos lados y garantizar la plena justicia, desempeñando en ambos casos la misma función, como fiscal público o procurador estatal, que la desempeñada en todos los asuntos en que menores sean parte del litigio”. Esto crea una relación de “tutelaje” entre el estado y los campesinos, cuya situación es equiparada a la de un niño o menor de edad. Las otras influencias principales provienen de dos vertientes de pensamiento nítidamente diferenciadas, aunque ambas tengan el mismo denominador establecido por Molina Enríquez y sus colegas en la redacción del Art. 27. De allí en adelante,

...