Construcción de una matriz de actores para el análisis de políticas públicas y proyectos dentro de un contexto de reforma del Estado

CONSTRUCCIÓN DE UNA MATRIZ DE ACTORES PARA POLÍTICAS PÚBLICAS Y PROYECTOS DENTRO DE UN CONTEXTO DE REFORMA DEL ESTADO.

AUTOR: M° ALEJANDRO M. ESTEVEZ

Construcción de una matriz de actores para el análisis de políticas públicas y proyectos dentro de un contexto de reforma del Estado.

1. Introducción

Una de las dificultades que se suele encontrar en el análisis de políticas públicas y proyectos de gestión; es el de la participación. Los interrogantes más comunes son: ¿Cuáles son los grupos que participan? ¿Con qué intereses lo hacen? ¿Cuáles son sus demandas? etc.

¿Podrían haber sido las reformas del Estado menos traumatizantes si se contemplaban las opiniones de todos los grupos involucrados? ¿Se puede pensar en términos de reducción del conflicto, si se diseñan políticas públicas con enfoques más participativos?

Creemos que el óptimo de participación es aquel que se ubica a mitad de camino entre la “visión tecnocrática”, que niega la participación de amplios sectores sociales porque no son “expertos en el tema”; y la visión “asambleísta” que entiende que todos los grupos deben participar todo el tiempo de toda decisión pública.

La primera visión creemos que es limitada, porque el conocimiento experto no agota en sí mismo todas las visiones y aspectos posibles que presenta una problemática determinada. Por otro lado, muchas veces se ha recurrido a argumentos de este tipo para negar la participación de la sociedad o parte de ella, y de esta forma sesgar en favor de un grupo determinado un proyecto o decisión pública.

La visión asambleísta, si bien es muy seductora pues se acerca al ideal democrático, es innegable que es muy difícil de encontrar en la realidad; que toda la ciudadanía preste atención continuamente a todos los problemas y cuestiones públicas que se le plantean. Un autor que nos brinda una acertada explicación de esta restricción es Anthony Downs :

“… con el fin de influir en la elaboración de la política del gobierno en un sector dado de decisión, el ciudadano ha de estar continuamente bien informado acerca del mismo. Al contrario del votante, no puede limitarse a manejar diferenciales post-factum. El coste de la información es en este caso tan elevado que ningún ciudadano podría soportarlo si abarcara todos los sectores políticos, y esto aún cuando don ello pudiera descubrir puntos en que su intervención le proporcionara grandes beneficios. Para que su influencia sea eficaz, ha de limitarse a los sectores en los que la intervención sea más rentable y la información menos costosa, es decir, a aquellos en que se especializa su actividad productiva, ya que de ellos proviene su renta y son los que mejor conoce. Como el ciudadano racional no puede manejar información suficiente para influir más que en algunos sectores, y quizá en ninguno, son relativamente pocos los influenciadores que operan en cada uno de ellos.”

El problema de la información imperfecta no es un dato menor, puesto que para decidir y obrar, un ciudadano, un político o un burócrata, necesita tener cierto nivel de información confiable; es decir, que toda decisión tiene algún margen de incertidumbre. El supuesto subyacente de la acción sería que mientras mayor sea el nivel de información del que se disponga y mayor su exactitud, mejor será la decisión a la que se arribe.

Adam Przeworski con su modelo “Principal-agente” trata esta idea. En las democracias modernas Przeworski distingue claramente tres actores: la ciudadanía (depositaria del poder); los políticos; y la burocracia. Principal sería aquel actor que tiene que confiar en otro (agente) para realizar una determinada acción. La ciudadanía (principal) vota a los políticos (agentes) de acuerdo a sus programas o preferencias políticas, para que gobiernen desde el Estado y controlen a la burocracia; a su vez, los políticos son los principales de la relación con la burocracia (agente) que es la encargada de implementar las políticas públicas que la ciudadanía votó. Se puede ser principal y agente de sucesivas relaciones. En este modelo no se excluyen los intereses propios , de políticos y burócratas; pero se supone que hay un nivel de tolerancia del principal respecto del límite que los intereses propios de los agentes deben guardar. Cuando este nivel es excedido, es muy probable que el principal cambie de agente porque su confianza en la capacidad del mismo se ha deteriorado. Este modelo concluye en que el problema radicará en los incentivos institucionales que tienen los actores para actuar como deben (inducción); y en la responsabilidad o rendición de cuentas por parte de los políticos y burócratas frente a la ciudadanía (accountability ).

A

Elecciones B C

Ciudadanía

A controla a B

Políticos

B controla a C

Burocracia

En este esquema observamos que no hay una relación directa entre la ciudadanía y la burocracia, sino que esta relación sería indirecta, y los mediadores de la misma serían los políticos.

¿Cómo pueden entonces los ciudadanos tener un control mayor sobre las políticas públicas, si tienen un acceso indirecto a la burocracia? ¿Cómo se puede controlar a alguien si se tiene información imperfecta sobre su accionar?

Entonces, partiendo de este esquema, aparecen como desafíos institucionales las siguientes preguntas:

• ¿Cómo posibilitar al gobierno a intervenir en una forma positiva o beneficiosa?; y

• ¿Cómo inducir al gobierno a actuar bien?

Estas relaciones se dan en un marco de información imperfecta del principal (los ciudadanos no conocen todas las alternativas decisorias que tienen frente a sí los políticos; y a los políticos les pasa lo mismo frente a la burocracia). Además, se supone que cada actor maximiza sus intereses – o intenta hacerlo – pero tampoco se descarta la presencia de los intereses propios.

Los políticos buscarán incrementar sus rentas y, ser reelegidos; los burócratas también harán “búsqueda de rentas” (rent-seeking ), y además querrán mantener sus empleos.

La responsabilidad (o el tener que rendir cuentas a alguien) trazará el límite tolerable entre los intereses propios del “agente” y los del “principal”.

El problema pasaría a ser el cómo crear instituciones que tengan incentivos y penalidades para este esquema, a los efectos de tornar a la democracia más eficiente, y a su vez lograr que los políticos y burócratas sean más responsables o rindan cuentas a la ciudadanía.

En síntesis, Przeworski se embarca en una dirección temática que, sin duda, estará en el centro de la nueva agenda de trabajo en la relación Estado-mercado-sociedad: el fortalecimiento del papel de la ciudadanía en el diseño e implementación de políticas públicas más activas.

El presente artículo se instala en este debate desde un doble posicionamiento. Por un lado, acordando con la discusión general que plantean Przeworski y otros, en el sentido de afianzar la participación de la sociedad en el diseño e implementación de políticas públicas con el objetivo de alcanzar un mayor nivel de eficiencia y de bienestar. Por otro lado pretendemos desarrollar una matriz que permita analizar la participación de los diferentes grupos en las políticas públicas teniendo en cuenta sus demandas e intereses.

Una de las críticas que se le formula a este esquema es su reduccionismo, respecto de las motivaciones de los políticos y burócratas (rent-seeking) pues, se dejaría de lado la vocación de servicio que demostrarían algunos “agentes” respecto de sus tareas. Para Bresser Pereira los políticos buscan algo más que incrementar sus rentas y ser reelegidos:

“… los políticos están movidos por una tercera razón: el compromiso con su ideología y sus principios morales, es decir, su propia evaluación de lo que es el interés público. Este tipo de políticos –los buenos políticos, que eventualmente serán estadistas- también realizan intercambios; entre su deseo de ser reelegido, y su compromiso con el interés público”.

Otra visión crítica le cuestiona al modelo su olvido respecto de las “grupos de intereses especiales” (si bien Przeworski los menciona no los considera como actor en su esquema); los distintos intereses presentes al interior de cada grupo; la subestimación de la diversidad y/o contradicción de intereses; y la sobrestimación de la información, porque no todas las personas, teniendo la misma información - sobre las políticas públicas a implementar - llegan a las mismas conclusiones.

Con esto queremos decir que: a) hay actores no contemplados; b) que no son homogéneos hacia su interior (los ciudadanos, los políticos y los burócratas); y, c) que no comparten los mismos intereses, aunque puedan compartir una información similar.

Sin adentrarnos en el debate respecto de las visiones neocorporativas , queremos rescatar la importancia de los grupos de interés en la formulación e implementación de políticas públicas.

¿cómo podemos explicar las transformaciones sufridas por el Estado y la economía argentina en los años 90; si no estudiamos la continuidad de las demandas de ciertos grupos de interés

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