Procedimiento Sancionador

PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

Las medidas que sancionatorias administrativas.

Las clases de medidas sancionatorias y el problemas de su limitación

Según las sanciones administrativas sean disciplinarias estrictamente tales o de otro carácter tendrán un diferente contenido. Las primeras son típicamente sanciones de privaciones de derechos no profesionales o funcionariales (del derecho al cargo): separación o suspensión temporal; o a la residencia: traslado; o a la retribución: perdida de remuneraciones; CFR. Articulo 14 del reglamento de régimen disciplinario de 10 de enero de 1983), o de los derechos creados por los actos administrativos de cuya titularidad se a abuzado, según la técnica rescisoria y expuesta mas atrás. En materia de orden publico, es característica la clausura de las fabricas, locales o establecimientos de un día a dos años [articulo 28.1 e de la ley de seguridad ciudadana de 1992], o la expulsión del territorio español si el infractor es extranjero (ibiden, articulo 28.3).

Fuera de estos casos, la medida sancionatoria administrativa por excelencia es la multa. Hasta la constitución lo fue también la detención personal, aun que ello resulte asombroso.

La tendencia a incluir entre las sanciones administrativas el arresto o la detención personal comenzó apoyándose en la técnica de la responsabilidad personal subsidiaria en caso de impago de las penas de multa, técnica que regulaba el articulo 91 del anterior CP. Este apoyo determino la fijación inicial del limite de esta detención administrativa en el plazo de quince días, que es el que impone el citado precepto cuando la sanción se hubiese impuesto por razón de falta, plazo que se mantuvo en el siglo XIX y en siglo XX hasta la LOP de 1933, que lo elevo a un mes que se convirtieron en tres en la reforma de esta ley de 1971. La superación del limite del CP se había consumado hace ya tiempo admitiéndose privaciones de libertad directas y no subsidiarias (así en la ley de pesca fluvial de 1942), incluso llegaron hasta el plazo de tres años (infracciones monetarias, ley de 1938) y subsidiarias de hasta cuatro años (en materia de contrabando, ley de 1964). Bien se comprende que esto no es si no la muestra extrema del fémenos de expansión degenerativa de la potestad sancionatoria de la administración, sin paralelo en otros derechos occidentales. A tenido que ser en la constitución la que ah cortado este camino mediante un precepto explicito, el articulo 25.3: <<La administración civil no podrá imponer sanciones que directa o indirectamente impliquen privación de libertad>> el criterio es rotundo y su justificación mas que obvia, como exigencia elemental de la libertad personal y de su garantía judicial exclusiva y plenaria.

El problema mas importante de la multa es el de su cuantía legitima. Hay un principio general que procede del CP de 1848 y que se mantuvo en todo sus revisiones hasta el CP actual de 1995, en que a desaparecido, según el cual, y salvo el caso de que otra cosa fuese dispuesta <<por leyes especiales>>, las facultades sancionatorias de la administración no podrían exceder de las que el libro III del CP, relativa a las faltas, establecen en favor de las autoridades especiales. El articulo estaba configurado como un limite a las <<ordenanzas municipales y demás reglamentos generales y particulares de la administración>>, por medio de los cuales <<no se establecerán dice penas mayores de las señaladas por este libro>>.

Esto precisado hay que añadir que fueron muchas las <<leyes especiales>> que atribuyeron a las autoridades administrativas la facultad de imponer a los ciudadanos multas de cuantía enormemente superior a las establecidas en el CP.

PINCIPIOS GENERALES

Correspondiendo a la administración la imposición de la sanción en la institución que estamos estudiando, la administración debe seguir para llegar a ese acto sancionatorio un procedimiento formal. Así lo enuncia el articulo 134.1 LPC: <<en ningún caso se podrá imponer una sanción sin que haya tramitado el correspondiente procedimiento>>, proposición que parece dirigida excluir definitivamente (ya lo había hecho la sentencia constitucional de 8 de junio de 1981) el sistema de las llamadas sanciones de plano o sin procedimiento (que aun subsiste parcialmente, como ya vimos en la disciplina militar).

La exigencia de un procedimiento es en materia sancionatoria especialmente cualificada. Suple, en primer término, al proceso penal, que es propio del derecho común sancionatorio y debe dar cabida por consecuencia, alas mismas garantías de la libertad que encuentran en el derecho procesal penal su lugar propio. Se trata, en segundo lugar de combatir en el caso concreto una presunción constitucional estrechamente ligada a la libertad, la presunción de inocencia según vimos. Todos los derechos de defensa del afectado deben ser reconocidos por ello, como veremos infra. Esta también la circunstancia de que la administración a de ser a la vez instructora y resolutoria del expediente (aun que veremos que se intenta mantener una distinción orgánica entre las dos funciones), asumiendo así dos cualidades que el TC a considerado un riesgo a la imparcialidad del acto de juzgar (sentencia de 12 de julio 1988), y aunque el mismo TC, en su sentencia 26 de abril 1990, ya citada, haya observado que la imparcialidad e independencia de los órganos del poder judicial no es, por esencia, predicable con igual significado y en la misma medida de los órganos administrativos, al menos ello obliga a un especial objetividad (articulo 103.1 constitución) en la tramitación y resolución del expediente.

En particular la administración ha de justificar cuidadosamente la prueba de los hechos y en el derecho la eventual sanción final que concluya imponiendo y que constituirá un gravamen para el sancionado. Finalmente, siendo esencial a los actos administrativos de sanción la posibilidad de ser fiscalizados por un tribunal (aunque contenciosos-administrativo y no penal, esto es aposteriori, en forma de impugnación del acto sancionatorio), que es por donde reaparece el derecho a la tutela judicial efectiva del eventualmente sancionado, el procedimiento administrativo a de formalizarse lo necesario para que ese derecho fundamental pueda ejercitarse y desarrollarse en condiciones suficientes; no podrá darse por supuesto ningún tramite esencial, las formas son todas aquí, en la conocida expresión de IHERING garantías de la libertad y consecuentemente, condicionan adsolenitatem la valides de la sanción misma

GARANTÍAS PROCESALES, DE DERECHOS DE DEFENSA.

El mismo procedimiento

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